联邦编目系统要求消除图4-1所示的信息表达不一致。对政府和军方使用的数以百万计的物品，实现统一命名、统一分类、统一代码、统一特征描述，且每种物品只能由一个行政机构管理，从源头上消除“信息烟囱”或“信息孤岛”现象。该目标让美国探索与建设了近半个世纪，然后扩展到北约，其标志性事件、标志性技术与标志性法规与管理制度建设历程如图4-3所示。

图4-3中以1956年为界，此前为联邦编目系统成型阶段。其后，美国与北约其他国家拟定了《北约标准化协议（STANAG）第3150号》和《北约标准化协议（STANAG）第3151号》双边协议，系统扩展为北约编目系统。建设过程具有针对性、试点性与法律性3个特点。

1）系统建设的针对性

系统建设的针对性体现在以下3方面:

①二战是工业化时代的战争，坦克战、机械战、运动战、立体战、闪电战等都以大规模的弹药和物资消耗为前提，各参战国军需品的采购频率、品种及数量急剧增加。但军需品信息的无度、无数、无序和不一，会给国民经济造成损害。越洋生产与跨国供应更需要集中、准确、统一地标志与识别所有供应品。

②美国和盟国之间急需消除重复物品采购造成的浪费。

③参战国的政府、军方和企业均希望减少供应链的数量与重叠。

图4-3　美国/北约国家工业信息资源建设历程示意图

二战时期的信息环境和一战不同，政府和各军兵种的信息系统林立。实践证明，这些曾在各自领域中独立运行并取得一定经济与管理效益的系统，在国家层面上都是失败的。由此，美国确立了工业信息资源的开发以国家为主体建设、管理与运行的统一模式，并力求向国际化发展。

2）系统建设的试点性

1949年，美国陆海军弹药局所属的编目局1947年7月成立，按美国政府的相关法律规定，编目局的目标是“继续研究物资编目的所有工作，建立陆海军的联合编目系统”。在统一物资信息资源的试点上取得成功，树立了资源整合的示范实例。弹药是战场消耗量最大、品种规格繁多但标准化程度相对较高的物资。陆海军弹药编目系统的信息整合成功，为全军及政府物资的信息整合提供了示范。

3）系统建设的法律性

信息整合的技术问题解决后，就开始了制度与法规建设。美国经验表明，国家工业信息资源开发与利用的成功，依靠的是三分技术、七分管理，法制建设居首。法律既涉及技术领域，更涉及管理领域，如图4-3中，1949年通过的《供应品分类体系》152号法案。管理法中两个奠基性的法案是1949年的《联邦财产与管理服务法案》（Federal Property＆Administration Service Act of1949）和1952年的436号公共法案《国防编目与标准化法》，该法案从技术上解决了供应品编码原则问题。

（1）《联邦财产与管理服务法案》1949年，为运用国家意志和力量推行统一物品识别与编码体系，国会通过了《联邦财产与管理服务法案》，将政府与军方编目信息视为联邦资产进行统一建设与管理。时任国防部长的福莱斯特根据该法案和相关公共法案的授权，指示编目局“为全军制定有关标准编目程序、方针与政策，并与各军进行协调”，以建立国家统一的物品分类体系和配套管理办法与制度。联邦编目系统被赋予官方通用后勤语言之职能，其3项法定职能如下:

①对一切供应品（IoS-Item of Supply）建立结构化与系统化的技术描述体系。

②为供应品指定一个唯一的法定记录号——国家物资号（National Stock Number，NSN）。

③建立供应品的统一信息资源。

（2）《国防编目与标准化法》1952年，第82届国会对联邦编目系统建设成果评估后认为:国防部系统实施统一编目计划并很快取得显著的节约成效，于是制定了436号公共法案《国防编目与标准化法》，明确由国家建立统一的物资标准编目系统。规定“任何一项物品，凡是重复使用、采购、储存和分发者，在从采购直到处理的全过程的补给业务中，均须使用专一的标识”。授权国防部与联邦勤务总署相互协调，使军方和政府的物品信息资源彼此统一，并将具体责任授权给国防部长和联邦勤务总署署长。又因军方物资采购比政府的采购品种多、技术含量与价值高，所以后续法案1967年5月发布的《联邦财产管理条例》临时条例E-8号——《权力的授予》规定:联邦勤务总署署长授权国防部长，由国防部长统一管理政府和军方的所有的供应物资、工程与服务项目信息。(www.daowen.com)

《国防编目与标准化法》是全球国家工业信息发展史上极其重要且影响深远的一个法案，主要体现在以下4方面。

①明确国家在开发工业信息资源中的主体作用与地位。该法案明确国家统一工业基础信息资源的内容与形式。美国通过两次世界大战认识到，要充分发挥基础信息资源的作用，只有国家统一开发、集中管理。这看似与信息应用与创新相矛盾，实际是二者间的对立统一:基础信息资源的标准化、统一化和共享化，是各种新产品、新技术“百花齐放”的前提；也是后续信息加工，生成各种高阶信息衍生品的前提条件。信息资源的“大一统”建设与整合，只有以国家为主体，作为国家基础资源设施项目建设才能实施。如靠市场机制，任何一个企业或企业集团，甚至多个行业联盟都无法实现，只有在严格的计划体制下，运用法定权力和国家意志才能达到这一目标。

②确立工业基础信息资源的建设内容。法案要求对“重复使用、采购和分发”的所有物品进行统一标识。该要求实施时技术与管理上都面临一系列难题。技术上，统一标识不仅是对象编码，还包括确立规范名称并与各类俗称建立对照，对基本特征进行描述、分类和编码等。新产品，在其尚未编定国家物资号（NSN）前，其研发、设计或生产企业均要将相关的零件号、参考号或图纸号等报送政府或军方，以形成标识链。管理上，要确保统一标识体系的建立与运行，就需从数据源抓起，将数据标准化扎根于成千上万的物品生产企业之中。这也只有运用国家权力与法律才行。所以，政府和军方各类信息加工与物资采购规则（如美军H1手册、H6手册等）均向企业一再声明:“这是强制性规定，必须遵守”，否则企业将无法进入政府与军方采购供应商目录，无法参与商业竞争，也无法获得政府和军方的产品研发经费、市场渠道拓展、对外产品输出等方面的支持。

联邦编目系统还支持物资存储与供应。所以，物流环节中的各种对象也应形成系列化标识，如汽车、铁路、船运、空运中的统一货运分类数据与标识。标识数据包括:铁路运输分类与标识体系、汽车运输分类与标识体系、集装箱规格与系列标识体系、零担货运输标识，危险品标识体系、货运类型标识与代码、特殊存储及运输要求的分类与标识、空运货物规格系列标识、空运特殊要求标识，等等。这些标识就成为业务管理的数据资源链。

③启动国家工业基础信息资源设施建设。联邦编目系统容量达百万量级的物资品种，基本包括了全部的市场流通工业品和政府和军方的定制品。所以，该法案启动了庞大的国家工业信息资源基础设施建设项目，它规定:只有科研、修建、维修等工作中只用一次的采购品；或由厂商按合同提供的翻修或修理的物资器材，且这些物品在修理中就使用完，或剩余品不进入后勤系统；或在海外采购且仅供海外单位使用、不进入美国本土的物品；大型装备如舰船、飞机等（因其另有专门的识别系统），或就地制造且仅供当地机构使用的物品，一些特殊的卫生补给品（如动物血液制品）等，才可不纳入编目体系。除此之外的所有物品信息，从肥皂到导弹，从螺栓到发动机总成等，均是该基础设施的建设内容。

④规定了国家工业基础信息资源的建设程序。

4）联邦编目系统起步时面临的三大难题

（1）项目实施难度大 系统横跨政府和国防部各部门，各军兵种原先建成的纵向物资管理系统已在运行，呈现孤岛纠结之势。虽有总统指令、法案授权，但具体整合时要推翻许多机构的现行信息系统，其协调管理难度非常之大。

（2）建设环境恶劣 项目建设正值朝鲜战争之际，系统的建设、整合与切换均需要与高速运行的物资生产、管理、采购、调度与运输补给等工作同时并进。其难度恰似美国人经常形容的——如同给飞行中的飞机更换发动机一样困难。

（3）技术手段原始 当时，第一台计算机的发明才6年，远未达到实用水平。所有的数据采集、记录、处理、加工、核实、分类与编目等作业都以手工操作为主，非智能机械设备为辅。信息载体依然是传统的纸质卡片、记录簿、档案卷与图纸等。

5）系统建设步骤

在此状况下，不仅严格的制度建设显得十分必要，面向作业的规程亦很关键。系统建设分三个步骤。

（1）制定必要的作业规程，将工作划分为若干便于实施的部分，按逻辑顺序安排各阶段工作，确定最适于承担各项工作的机构的职责。

（2）对每项物品进行命名、定义、分类、赋码、标识、描述等，将各部门的原有数据系统改造成为标准系统，再进行整合。

（3）系统建立伊始，新品就不断涌入，旧品不断淘汰，维护与修改工作同时开始，要分清各项作业的界面与接口，使整个工作都在持续不断的补给中同步进行。

实际工作中的矛盾和问题异常纷繁复杂，从政府、军方到各类企业和成千上万的用户都不理解这些繁琐复杂且要求极其严格的作业的必要性与真实意义，这就要在法律框架下，运用国家权力与意志强制贯彻才行。我国的两化融合实施虽在和平时期，但要求达到建立国家工业信息资源系统的目的，必然也需要完善的法律法规保障，运用国家权力才能实现。