康有为行政改革的构想并没有随着百日维新的结束而扫除殆尽，却也不足以使他感到欣慰。1901年以后，所鼓吹与进行的改革，完全没有触及旧制度中的主要缺陷。更糟的是，清廷采行的改革在本质上装点政治门面的成分多，而实现立宪政府的诚意少。康有为在1903年上慈禧的奏折中，表达了他的不满。他说，1900~1901年间的改革“无关治要”，不足以救中国，因为这些措施没有深入问题的根本——以改组官制作为迈向立宪的一步。^[314]

康有为是个锲而不舍的改革者，并不因此气馁。他继续对这个问题提出意见。1903年初，当他还在印度时，著成《官制议》一书^[316]，这是他对政府官制的系统性著作。^[315]

康有为以“明夷”^[317]的笔名印行第一版，表示他仍希望终有一日能将其理想实行于现实环境中。

《官制议》可说是当时中国讨论政府官制的论著中，最有系统的一部。书中首先列举出政府的基本原则（第一篇），接着根据这些原则，评价西方政治制度及中国从古代到宋朝制度（第二至四篇），然后对现行中国制度，加以严格地批评（第五篇）。书的后半部（第六至十四篇），提出改进与革新建议。书中揭述各点多半已在前面提过，这里只讨论若干重点。

康有为认为，一个政府的良否，应由其服务人民之能力来判断，因为“国以民为本，则以治民事为先”。生计、教育、“身命、财产、权利”的保护，以及其他关系于人民物质与精神福利的事，都属于政府服务的范围，提供这些服务的官吏，可以称为“民官”。^[318]

政府的其他功能，虽非直接或完全与人民福利相关，但也是必要且有用的。国家必须健全其财政，保卫其国土以对抗外来侵略，与其他国家维持友好关系。行使这些功能的官吏称为“国官”。第三类功能，如邮政、铁路、电报、银行，是同时为国家与人民服务。因此，也应有第三种官吏（康有为没有给予名称），来执行这有用（如非必要）的功能。在君主国家，还有第四种官吏，是照顾君主及王室之需要者，称为“供奉之官”，他们在民主国家是没有用的，因而不能视之为不可或缺者。^[319]

“议官”也是每个政府都有的，因为行政之本，必先资议论，用康有为的话说，“有立法而后有行政，乃理之自然也”。^[320]

地方官吏对国家也非常重要，因为“政则自国张，治则从民起”，地方政府的设立，是每一个国家的必行之务。^[321]

由于政府的基本责任是服务人民，因此，政府尽其责任的能力愈强愈好。换言之，行政效率是不可或缺的。照康有为的看法提高效率的一个办法是明确划分职能，清楚地界定责任。古代的生活较简单，没有必要多设政府机构。但是现代的“文明之世”，政与治都变得复杂，政府机能的繁杂与官吏的增多是不可避免的。明确的功能分工制度，才能确保政府的健全运作。^[322]

促进效率的第二个办法是，由中央有效地控制整个行政系统。地方政府自然应给予适当的权威来行使其职务。但是如果中央政府的权威，受地方政府牵制太大，则于行政效率有害。从前（就像中国的情形），当政治上还没有统一，而传播工具又非常原始的时候，不得不听“外藩之分权”。但是在现代情况下，行政的中央集权不但是可行的，而且是必要的。那些不能真正有效控制其国家经济与军事的政府，像19世纪的清政府，在一个达尔文式的政治世界里，必然难以经得起挑战。^[323]

政府权威范围不应受过分的限制，它应有足够广泛的权力来有效地服务人民。过去中国处于孤立状态，用不着担忧外来的侵略与竞争，中国政府一向都很明智地不干涉人民的生活。政府的无为之治，给予人民一种自由。但是不干涉的政府并不适合于现代，因国与国之间经常处于竞争状态中，国家的命运系于其人民的政治训练所达成的团结程度。要传统政治下的中国人民，来对抗秩序井然的现代国家，就好比“驱市人乌合之众而当百炼节制之师”，失败乃是必然的。^[324]

政府给人民最好的服务，不是给予人民无限制的自由，而是以有能的政府来引领他们。不论君主立宪或民主宪政国家，人民的利益都是最重要的，并且受到法律的保障，尽管政府对人民行使政治权威，也少有形成专制暴政的危险。换句话说，政治民主与行政效率并不相抵触，前者必依赖后者才能成功地运作。

政府的基本原则这样确立以后，康有为接着以这个标准来评价他所知的中国与西方政府。我们仅从他的长篇讨论中摘出几个重点来，以指出他的思想方向。

康有为推崇古代传说中的帝尧的政府，各部门均为服务人民而设，功能均详细划分，每部门仅设大臣一人，所有地方官均在中央控制之下。他的八个大臣中没有一个是“国官”，重点全放在非军事性事务上。“真太平一统之制也”，“虽今欧美之制”，也不能凌驾其上。^[325]

康有为追溯帝制中国行政制度的不健全，认为始于《周礼》。^[326]

《周礼》最偏离古代健全制度之处，是它将大部分的政府官吏变成专制统治者的臣仆。因此，汉朝大部分的官吏“真皆为奴隶而已，于民事无预也”。^[327]

这也是以后各朝代的一般情形。

《周礼》的另一坏影响是六部制，中央政府分为六部，一直沿用至1907年。这种安排的结果是，行政功能无法精确合理分开，责任也不能清楚地界定。^[328]

康有为承认，大体错谬的中国君主政府结构，也并非全然乏善可陈。例如，汉代制度便颇值称道，它能经由制度化的荐举制度，甄选有才能之士，因而避免政府纯任资历的不良后果（这正是清政府的致命弱点）。^[329]

宋代制度也有某些优点，它在行政、财政与军事方面都达到相当有效的中央集权，将地方行政的主要区划——州，缩小到约当汉朝州的1/4。遗憾的是，这个“最优良”的办法，以后竟被元朝大而无当的行省制所取代。^[330]

鉴于西方值得学习之处颇多，康有为在书中用了一整章的篇幅，来分析十几个大小不等的欧美国家的政治制度。他发现这些国家一般都将大部分重点放在政府的四个主要功能上，即有关经济、军事、内政与外交的方面。现代的政治生活的事实，说明了一个最主要的原则，在组织政府时，“民虽为重，而当以国为先”。^[331](www.daowen.com)

康有为认为这是中国应该学习的一点。

另一个值得注意的优点是，欧洲的政府一般都是由“事务之官”组成，每一个人只执行一项功能。在这方面英国制度与宋朝可相对照，因为它的特征也是视实际需要，以时时设立政府机构，以及拥有多数的部门与行政单位。这些都对行政效率有所助益，“盖分职多，则分明而易举”。^[332]

康有为接着谈到现行的中国制度。他发现简直一无是处，不论基本目标或运作的成法都有问题。^[333]

他的批评前文已经提到，这里只略述他认为改革所应采取的方向。

他指出单纯的“西化”和“复古”都是不可能的，由于物质与历史条件大不相同，西方制度不论多么优良，也难为中国之范本。同时由于中国正处于全面政治变革的过程中，过去的经验也不再是有用的指南。^[334]

中国目前的行政病况——缺乏对民情的关切，没有效率——源于不健全的组织、不合理的程序、过度的离心力。这些都需要给予特殊的治疗。^[335]

康有为认为，行政组织的形式应由行政职能的性质来决定。前文曾提及，政府的主要功能有三大类：服务人民、服务国家及两者兼顾。在当时环境下，推进一个真正有效率、服务人民的制度的最好办法是“公民自治”。改善两元服务官制品质的最好办法是，缩小地方单位的范围，同时增加地方官的人数。促进服务国家机构的效率的最好办法是，实行中央集权。“自治”与中央集权是三者中最重要的两点。^[336]

为使人民具备“自治”的条件，可以展开一项政治事务的研究讨论计划，通过地方性组织的“学会”来实施。同时要建设铁路、电报、邮政等现代化的交通、通信系统，以便利于中央政府的控制。^[337]

我们只需检视康有为的若干主要论点，而不必讨论其具体建议。首先，关于中央政府的结构。由于行政革新只是迈向终极立宪政府的第一步，康有为并不希望将现有制度完全扫除。有些机关，像六部，虽基本上是一个错误的配置，仍应保留并加以改革，直到有新的机体来取代。^[338]

其余如都察院、翰林院与大理寺等都应维持，而改革其功能与组织，以适合现代需要。都察院，相当于“中国之议院”，应该继续维持，就是在国会召开以后，也可作为行政裁判所。翰林院更名为“学士院”，加以改组之后，作为顾问团体。大理寺可“升为法部”。此外，其他机关，即各院寺及冗职，都应转变成名誉职位，不再包括到实际行政组织中。^[339]

最后，照料皇帝与皇室的供奉之官应大量削减，特别是宦官应全部遣散，他们的职务由士人代替。^[340]

照康有为的拟议而重组的行政组织是相当复杂的。它由33部组成，再依其功能集合成六组。这些加上法部、外部（即外交部）以及侍奉皇室的供奉部组成“政府”，再加上行政裁判所（前都察院）与审计院，就是中央政府的全部。^[341]

康氏认为，这样的安排较切合精确划分职能与清楚界定责任的原则。

在《官制议》的第六篇与第七篇中^[343]，康有为要求就地方政府作大幅的改革，企图在地方层次注入立宪政府的要素，并废除他认为是中央集权障碍的行省。他在这两篇中所说的，大多见于他鼓吹君主立宪的篇幅中。^[342]

不外乎人民之自治胜于治于人，“以民为国”造成西方国家富强。缺乏自治是目前中国停顿不前的原因，因此，“地方自治”是行政改革中主要的部分。^[344]

他以西方思想配合中国情况，提出地方政府组织的三个层次：乡、县与市。每一层次设局，由民选的市长、判官、警察官、税官和邮官任职。另外尚需议事会，每一议事员代表三四百公民。由地方士绅组成的“绅议院”参加“议事会”议事，讨论地方公益事宜如户政、道路、学校、卫生、税收以及警政等。^[345]

此乃“地方自治”的第一步。

幅员“千余里”，辖民数千万的行省，行政区划过于庞大，无法产生有效率的政府。故行省不能再作为行政单位，必须再加划分，以不大于现行的道为宜。现存介于省与县之间的道和府，除了传递上下级的公文外，别无用处，所以也必须废止，而组成新的道、县、乡三级制。作为地方行政重要环节的县，一直未能有效运作，乃因县长权力过小，地位与薪俸都无足轻重，以及帮助他执行任务的属员太少。这一切都必须改变。^[346]

康氏认为过渡的办法是，以省或府为“监督”机构，而非行政机构，由总督领之。新的道由“督办民政大臣为首”，权力与巡抚相等。各道公民选举代议士组成“民议会”，由总办大臣领之。^[347]

“县领事”的官俸要较现有县长级为高，其属官人数要大大扩张。为了提高效率，县政府须设四个曹，下再细分，以分别主管有关农业、贸易、警政、教育以及其他事务。原属县长的司法权须交给法院，法院由若干判官组成，独立执行于县级行政单位之外。各乡公民每年选派代议士至县级的“民议会”。县领事作民议会的长官，按照多数决的原则行事。此一议事机构将决定政策，县领事据以执行。旧有的地方官回避本籍制最有碍于行政效率，因为地方行政往往交到一个外乡人手中，其对于地方的情况与需要所知既少，甚至当地的方言也不懂。这个旧规，如果不能直接废止，也要大幅放宽。^[348]