1898年的维新失败之后，光绪所作的政府组织改革项目都立刻被取消了。康有为对行政革新所做的努力，在慈禧太后的“反改革”下归于乌有。^[284]

虽然太后并不热心也非真心想改革，但是义和团之乱所致的灾难，使人感到老办法非加以某种改变不可。结果，慈禧下诏变法，从1901~1910年间，似有几样重要的行政改革得以实现。^[285]

一位中国政治史的学者总结1906年左右的变迁，说道：“几百年来传统的六部组织改为十部，相当于欧洲的内阁。”^[286]

到1910年又增设海军部成为十一部。^[287]

1901年1月29日，慈禧以光绪帝的名义所下的变法之诏颇值得注意。诏书开题宣称，三纲五常的道德律是不变的，而政府的治术并不是一成不变的。鉴于时代情况改变，现行的政治结构也有修改的必要。但这不是戊戌变法的重演：因“康逆之祸，殆更甚于红巾”。诏书继续说：

中国之弱在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人藉为藏身之固，而胥吏恃为牟利之符。公私以文牍相往来而毫无实际，人才以资格相限制，而日见消磨。

这种情况不能再继续下去。因此，诏令京内外的大臣官吏在两个月内提出“全面维新”的各种建议。^[288]

但是反应显然并不热烈。两个月的期限已过而仅有少数人上条陈，提出建议。约三个月以后（4月21日），朝廷再度下诏，促请未提意见的大臣上条陈提供意见，并下令设一新机构来筹办新法，称为“督办政务处”，由六位大臣组成：庆王奕劻，大学士李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶与户部尚书鹿传霖。此外，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞也“遥相参与”筹划。^[289]

山东巡抚袁世凯后来升为直隶总督，是慈禧变法中很重要的人。^[290]但张之洞似是更具决定性的角色，他与刘坤一在1901年春联名所上的三折受到广泛的注意，被视为这次变法的基础。最初，张之洞建议各省联合上奏，刘坤一表示赞同并请张之洞起草，于是张之洞邀请曾在1890年代鼓吹变法的张謇、沈曾植、汤震^[291]，各自提出建议。张之洞在总督府官吏的协助下，费了一个多月时间完成这三通奏折。袁世凯虽曾告知他们，圣上希望各省分别条议，刘坤一仍决定与张之洞联名上奏^[292]，据荣禄说，慈禧很中意他们的建议。^[293]

主笔起草这三通奏折的张之洞，很可能是这次义和团之后新法的主要设计者。^[294]

清廷采用的主要原则与许多重要的措施，都相当接近他的建议。每一奏折都是讨论不同的主题，第一折论教育，第二折论行政，第三折论经济与军事。^[295]

只有第二折与本文有关。

上奏者指出，如非先改革行政，试图在经济与军事方面求现代化，将毫无结果。他们说道：

立国之道，大要有三：一曰治，二曰富，三曰强。国既治，则贫弱者可以力求富强；国不治，则富强者亦必转为贫弱。整顿中法者，所以为治之具也。采用西法者，所以为富强之谋也。

接着他们提出12项具体的建议，如加以实现，将会产生“优良的政府”。大部分建议是着眼于增进行政效率，其中较重要的有；任官不拘泥于成规（破常格），中止买卖官职的恶习（停捐纳），训练行政人员，给予足够的薪俸（课官重禄），简化行政法规（简文法），授予相当其职位的责任与表现机会。这些建议，不用说，在本质上仍不脱康有为在1890年代所主张的范畴。

他们提出建议改变官吏任用与升迁办法的理由。他们的见解与康有为亦无重大的差别。

承平用人，多计资格……时危用人，必取英俊……而依流平进者多骑墙，精力渐衰者惮改作，资序已深者耻下问。

因此，现行的办法必须放弃，而完全依据考绩来提拔优秀的人才。以抽签任官的过时办法也应废除。^[296]

对于省级官吏，应给予特别的训练，理由如下：

方今事变日多，京外各衙门，断非仅通时文编查成例者，所能胜任，欲济世用，非学无由。

因此每一省都应设立校吏馆（京城则为仕学院）训练官吏，举凡中外舆图、公法条约、学制、武备、天算、地理、农、工、商、矿各学之略，皆须教授。公职候补者必须修满其课程，才能获正式的任命。同时薪俸也应予调整，俾使官吏不至因经济的需要，而接受贿赂或挪用公款。^[297](www.daowen.com)

张之洞与刘坤一联名上的条陈，令人回想起戊戌变法，不过康有为的建议更为高瞻远瞩。的确，我们甚至可以辨出1898年与1901年之间的一些连续性。如前所述，张之洞和刘坤一联名提出的改革考试制度的计划，乃基于光绪帝1898年所揭示的变法原则。^[298]

但因慈禧深恨康有为以及戊戌变法，张刘可能为了让慈禧接受他们的意见（也可能他们的立场与康氏显然不同），乃公开谴责“康有为的邪说与谬误”，并宣称他们的建议是“全然不同”的^[300]，我们禁不住要怀疑，他们有意或无意地采用了康氏的概念，却拒绝承认他是改革的先知。这并不是说康有为在改革观念上有独占权。当时中国所面临的问题极其显然，而解决之道也是如此一目了然，因而，他们不可能忽略任何曾经关注这些问题的人。^[299]

义和团乱后的行政改革虽然指向同一方向，但结果却远超过张之洞和刘坤一所建议的程度。1906年9月1日，清廷下诏进行大幅度行政改革，作为迈向立宪政府的第一步骤。^[301]

这再度使我们想起1898年的观点，因而值得引述于下：

我国政令，积久相仍，日处阽危，受患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔告之心，下无以慰臣庶平治之望，是以前简派大臣分赴各国，考查政治。

现载泽等回国陈奏，深以国势不振，实由于上下相揆，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国，而各国之所以富强者，实由于实行宪法取决公论……时处今日，惟有详晰甄核，仿行宪政……

但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文……故廓清积弊，明定责成，必从官制入手……并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清厘财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。

不消说，这正是康有为以革新行政组织，为立宪之前提的说法，只是换了不同的字句而已。这也许不是单纯的巧合，因为帮助张之洞起草奏稿的人之中，便有戊戌维新中的活跃分子，甚至有与康有为合作过的人。

第二天（9月2日），清廷任命十四名大臣（满人八人，汉人六人），来起草改定官制的计划，并命张之洞及其他总督随同参议。奕劻（庆王）、孙家鼐、瞿鸿机三人总司核定，并向慈禧报告。^[302]

他们在两个月后上奏道：

窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义，按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良。^[303]

他们接着分析中国制度的缺点。他们说，所有的行政困难均可溯源于三大缺陷：一则权限之不分，二则职任之不明，三则名实之不符。他们举出实例来说明这些现象。行政官吏同时有权制定法律，制定的法规既不公正，也不得民意支持。数名官吏共占一个机关，其中显然有些是冗员。又有一人占数部之职，则他必不能专精任何一部的事务。一名官吏同时任以数项任务，则他必然没有时间去做好任何一项。更糟的是，许多重要的行政机关，都没有能力行使其应行的职权：吏部除了抽签任官以外（所谓签掣之事），没有权力决定任官的人选；户部只不过是银钱出纳的机关，而兵部既不能控制，亦不能统率军队。^[304]

因此草拟一新官制，以期“廓清积弊，明定责成，为预备立宪”。划清职权是拟议中改定官制的主要特性。^[305]

在正式召开国会之前，立法权部分授予资政院，弹劾权归都察院，审计院以查滥费。而司法权归大理院，新设法部代替旧有的刑部，作为监察机关。行政权则全归内阁，由总理与各部大臣组成。各部设尚书一人，下设侍郎两人，以下设各级官吏，每一部各负责其相应的责任，各部总合起来即组成“政府”，中央集权即由此达成。兼官兼职也明确地加以排除，这意味着满汉任官人数相等的旧习惯也不再通用。^[306]

这个计划与康有为1898年的行政改革计划之间，有不止一点相通：政府改组是为了最后立宪的准备，分权制是新官制的主要特色，经由结构与功能的合理化，才能提高行政效率。事实上，康氏已很难就此计划再作任何增益，因为这个计划将中国传统的六部制，改为西方的内阁制。^[307]

然而，这项计划的主持者，在实行其理想方面，并未比康有为更成功。史料显示，清廷只采行其计划的一部分，它所愿做的只不过是一点表面功夫。11月1日的诏令^[309]中，清廷不提分权制，只答应筹设资政院（后来也成立了）。各部内的两尚书制是废止了，但兼职仍然准许。满汉之间担任高官的差别也正式废除了，但是，可笑的是，新的帝国政府的部长级大臣中，满人远多于汉人。^[308]

1906~1907年所提出的地方行政变革，也可略微一说。基于1906年11月1日的诏令^[310]，载泽等便着手草拟改组计划，并听取地方官吏的意见。奕劻、孙家鼐、瞿鸿机检讨其计划，并在1907年7月7日向清廷提出报告。他们首先引述诏令说，由于人民尚未能胜任地方自治，因此重要的是重组地方州、县组织，以为预备措施。他们接着所建议的改革，范围相当有限。省级政府的组织，特别是司道以上，完全没有变动。他们着重于改革低层组织，预计要达到两个目标，即创建“司法独立”以及为“地方自治”奠立基础。

为达到第一项目标，他们建议设立地方法庭，来接掌地方衙门的司法权。地方官卸下为人民听讼的重担，当可集中精力于照顾地方人民的需要，如农业、工业、教育与地方治安等。他们同时又建议增加下级官吏，并提高其素质，有了较多、较优秀的属下，地方官应可采取主动步骤来趋向“地方自治”，特别是组织地方上的议事董事。他们又主张地方改革可先在东三省（奉天、吉林与黑龙江）实施，因为东三省地位重要；改组也应迅速在直隶与江苏实现，因为这两处传播工具最为发达，民智较其他各省开通得多。^[311]

清廷同意了这个改革计划，并以15年为期，令全国各省在期限内完成改革。诏令上说，这是为“立宪之预备”。^[312]

值得注意的是，“地方自治”的观念在1907年地方行政改革的蓝图中占有重要地位。这不也正是康有为计划中的一个主要特色吗？^[313]