康有为政治革新的最终目的，是逐渐而彻底地将中国的专制政治转变为立宪民主。在达到这个目的（非短期间可达成）之前，康有为认为对现行行政机构的大幅改革乃是刻不容缓的事，因当时的行政机构，由于组织之腐朽，功能之退化，早已成为无用的时代废物，不先整顿这个行政机构，任何政治革新的努力都将徒劳而无功。

康有为在1888年秋的“上清帝第一书”中，表示出他对现行制度之不满。他说，“今天下法弊极矣！”其缺点，多而且严重。

六宫万务所集也，卿贰多而无所责成，司员繁而不分任委，每日到堂，拱立画诺……卿贰既非专官，又兼差，未能视其事由……故虽贤智亦皆束手。

州、县级的地方政府，情形也没有多好。

兵刑教养合责于一人，一盗佚，一狱误，一钱用而被议矣。^[248]

然则，地方官吏自然以保身为先，而以服务政府人民为次要，更坏的是地方官职的买卖，使贪污贿赂成了司空见惯之事。^[249]

当时并非只有康有为一人注意到行政上的腐败与缺陷，某些与他同代的忧时之士，也像他一样公开批判政府的失德。^[250]

康氏也不是第一个提出行政改革之人，例如英人赫德（Robert Hart）即在1865年已经提出。他在“局外旁观论”中指出，中国制度在制定时虽非常谨慎，但由于年代长久，已失去效能，外任的官吏少有奉公尽职的，多数放纵于贪污腐败；而在京的官吏则兼职太多，公务繁重，即使有心做事者，也不能一一做到。学者为官，虽有文才，却无实务的知识。赫德认为，除非这许多缺点能适时改正，帝国政府将难以对付新局面的挑战。^[251]

但康有为超过他同时代人的一点是，他也许是当时唯一将困难的根源追溯到专制统治之人。他在1895年6月30日“上清帝第四书”中说：

中国自古一统，环列皆小蛮夷，故于外无争雄竞长之心，但于下有防乱弭患之意。至于明世，治法尤密，以八股取士，以年劳累官……一职而有数人，一人而兼数职，务为分权掣肘之法，不能尽其才。^[252]

这种“分权掣肘”的办法，确实达到其设想的目的。明朝一代没有发生任何重大的“不敬事件”。在过去中国孤立的时代，为了政治安全的目的，行政的无能并不算太高的代价。但是，现在情况已大为转变。中国过时的行政制度，已经无法应付与西方列强接触而产生的各种问题。另一方面，由于西方国家的“尊贤”“尚功”以及以人民利益为本的政治制度，使它们都发展成为强大的国家。^[253]

中国应学习西洋，一改其统治之道，才是正理。行政的基本原则不再是为王朝安全而牺牲效率，而应该是讲求实效来为全国服务。

康有为认为，加强效率能经由合理化获得。关于这方面，他在“上清帝第二书”（1895年5月2日）中提出数项建议。他要求改革官僚组织，使每一个官吏都有特定的责任与行使适当职权。闲散的衙门与冗员应加裁汰。让“重要”官吏同时兼数职的习惯也得废止。由于地方衙门是地方行政的中心，派任的官吏应是有“爱民之心”的人，他应该有一份适当的薪俸，授予配合其地位的官职，并免于受藩臬、道府等不必要的“监察”。行省范围太大，不适于有效的行政，应该缩小到“道”的面积。^[254]

康有为在“上清帝第四书”（1895年6月30日）重复同样的建议，并以强硬的语调谴责现行制度中阻碍办事的作风。^[255]

这些建议是康有为在1890年初提出的，其主要目的是加强行政机能的效率，排除现行制度中为皇室安全，而长年积弊不变的老朽作法。换句话说，他建议在官僚制度中修改其运作原则，而保留其大体结构。但是到1898年，他要求更多。这年年初，他促请全盘改组行政制度，以便逐步达成西方现代立宪制度。他关心的已不止是行政效能，而是剧烈的政治改革。

他在“上清帝第六书”中说道：“近泰西政论，皆言‘三权’。”中国政府中大致有相当于行使行政权与司法权的机构，但却缺少一个“议政”的机构。因此，中国政府没有一个机构来筹备大幅改革计划。为了弥补这个漏洞，康有为主张立刻设立“制度局”。^[256]

这并不是真正的立法机构或议会，而是一个新的政府机关，康有为希望藉此超越现行政府衙门的干涉，而推行其革新计划。制度局由十二个部门组成，分别掌管法律、度支、学校、农、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军与海军等有关事务。^[257]

因此，这可以说是一个雏形的内阁，下设十二部，共同体现一个现代政府的“议政”、执行与行政等功能。康有为认为制度局的设立，对于从传统制度转变到现代内阁制上，将收启导之效。

在1898年关于地方政府的建议中，康有为更清楚地表达了他改革现有体系以迈向民主与提高行政效率的意图。除了强调地方政府的重要性以外，他更强调“地方之治，皆起于民”。因此，他建议设立“民政局”，以为地方自治的初步机构。^[258]

此时，他并未要求建立宪政或民主的政府，他只想将帝政结构的最低层略作修正，藉以立下“民治政府”的第一块基石。

此后，康有为提出更多的要求。1898年仲春时，他确信中国政府已到大翻修的时候了。不彻底的作法只是自欺而已。他在5月22日上奏说道：

方今累经外患之来，天下亦知旧法之敝，思变计图存矣，然变其甲不变其乙，举其一而遗其二，枝枝节节而为之，逐末偏端而举之，无其本原……必至无功……故臣以为……若决欲变法，势当全变。^[259]

康有为坚持全盘的行政革新，使他与当时主张有限度革新的人士截然有别。

以下简述康有为对行政革新的具体建议——改变人才进用的方法与采取裁汰冗员的措施。对于人员进用他有两个主要建议：与当时的许多人一样，康有为相信，作“八股文”的技巧，并无关乎一个人的行政才能，康有为一再要求光绪改革考试制度，俾能选取真能任官的人才。例如，他在1898年6月16日，一次长达三小时的召见中告诉光绪皇帝，“今日之患，在吾民智不开……而民智不开之故，皆以八股试士为之”。^[260]

在约一个月前所上的奏折中，他更痛责现行的考试制度：(www.daowen.com)

盖以功令所垂，解义只尊朱子……故令诸生荒弃群经，惟读四书；谢绝学问，惟事八股。于是二千年之文学，扫地无用，东阁不读矣。……翰苑清才，而竟有不知司马迁、范仲淹为何代人；汉祖、唐宗为何朝帝者！若问以亚非之舆地、欧美之政学，张口瞪目，不知何语矣。^[261]

补救办法很明显，入试者要用散文体而非八股文表达他们对儒家经典的学识，除此之外，对国内外时事的知识也是必要的。如有创著一书，发明新义，确实有用者，可奉准入翰林院，不需通过考试。^[262]

革新行政组织的第二个办法是注入新血——即是吸引年纪轻且阶级较低，而有特殊才干的人，来为政府服务。对已行之数世纪的用人与升迁的习惯——按资历升迁^[263]，以抽签来任官^[264]——康有为提出严厉的批评。他指出这两种办法都不合“尊贤使能”的原则或“孔子之道”^[265]，两者都应立即废除，以便树立按考续升迁的原则。他在“上清帝第三书”（1895年6月30日）中促请光绪帝“举天下有能之士，不次拔擢”，并撤换那些年老怕事、在危机情况下颟顸无用的大臣。^[266]

以后他在另一封奏折中^[267]及光绪帝召见时^[268]，都在强调这一点。

提拔人才是康有为的建议中立即被光绪帝采用的一个，光绪在1898年1月17日给大学士的上谕中，令各省长官推荐“人才”以备任用。^[269]

包括康有为与梁启超及其他改革运动中的活跃分子都列名其中，以供采择。^[270]

为了确保新的行政人才的来源，康有为非常重视发展现代西式学校的制度。^[271]

1898年夏光绪帝下诏废止八股文后。康有为在所上的“请开学校折”中，论到西方国家早在18世纪就有现代化学校。普鲁士的斐特烈大帝首创普及初等教育体制，开欧洲近代学校的先河。随着高等教育发达，便有大批“人才”为国所用。近代西方的强盛即基于此。日本也是如此。

近者日本胜我，亦非其将相兵士能胜我也。其国遍设各学，才艺足用，实能胜我也。

现在正是中国模仿西方与日本榜样的好时候。全国各村、镇都应设立小学与初中，高等学校则应在任何条件容许的省县设立。几年前就有设立京师大学的建议，现在是实现的时候了。^[272]

为了减轻初创时另建新校舍的沉重负担，康有为建议利用传统的“书院”与私人的“淫祠”设施。^[273]

关于适当的教材，他建议设立译书局，以提供学者一些译自日文有关现代政府、文学与军事科学等方面的书。

优秀的学生应该送往日本与德国深造，以期获得那些不能光靠书本得到或国内尚不熟悉的科学技术的知识。^[274]

这样，中国也就能培养出一批训练有素的人才，可为政府机构所用。

藉这些措施，康有为希望更新整个官僚组织，对于行政系统，就算维持其现行结构，也要改变其作风。值得注意的一点是，在1898年康有为并没有主张更迭高阶层官吏的人事，虽然他将乐见低阶层能够有所改变。这一点他在觐见时向光绪表示得很明白：

勿去旧衙门而惟增置新衙门，勿黜革旧大臣而惟渐擢小臣。……则彼守旧大臣既无办事之劳，复无失位之惧，怨谤自息。^[275]

我们记得康氏在1895年曾主张罢黜年老及无用之官。此一转变可能是为了减少高官的反对。

尽管康有为如此缜密周到，但事态一发迅即不可收拾。狂热的改革派分子在1898年初夏即放言裁撤某些机构，罢黜某些大臣。建议裁撤各个衙门的奏折雪片般飞来。^[276]

不顾康有为的劝阻及其他大臣的反对，光绪帝在8月30日下诏裁撤詹事府、通政司、光禄寺、太仆寺以及其他机构，与总督同驻一城的巡抚、东河总督以及其他重叠的职位。^[277]

此一行动虽然中止了当时京中盛传的谣言^[278]，但却不能抚平“保守党”。相反地，这无异在保守派人士的激烈反对中火上加油，并为变法制造了新的敌人。据说单是京城之中，裁撤了六个政府机构，使数千人失业。^[279]

怀恨的人破坏了一个被裁撤机构的建筑物。^[280]

一位美国学者认为，这项“对闲散职位的全力攻击”致使“许多原本对光绪皇帝的变法泰然处之的官吏”突然改变其态度。^[281]

康有为在9月21日政变后承认“当前的危机”是由光绪在行政改革中操之过急所致，虽然这项改革是现代化不可或缺的一步。^[282]

这也许不能全怪光绪，康有为先前（1895年）即曾建议采取此一措施^[283]，尽管他后来（1898年）主张应慎重行事。