淮河是我国的第三条大河。流域总面积27万平方千米，跨河南、湖北、安徽、江苏和山东五省40个地级市、181个县（市）。流域总人口为1.78亿人，占全国总人口的13%，平均人口密度为611人/平方千米，是全国平均人口密度的4.8倍，居各大江大河流域的人口密度之首。

1.淮河流域生态环境现状

淮河是一个洪涝旱灾害频发的河流，淮河流域的人民群众在历史上饱受洪涝旱灾害之苦。中华人民共和国成立后，党和国家领导人十分重视和关心治淮，淮河流域治理取得了一定的成绩，防灾减灾抗灾能力显著增强，但是从1950年至今仍发生了七次较大洪涝灾害和六次较严重旱灾。20世纪70年代后期，随着经济的发展，水污染开始困扰淮河流域。80年代以后，淮河流域水体污染日趋严重，水污染事件时有发生。“流域内各河流V类及V类以下水质的河段已占河流评价总长度的35%。”^[5]20世纪90年代，重大水质污染事件频繁发生。“其中，影响较大的一次污染事件发生在1994年7月，当时沿淮各自来水厂被迫停水达54天，150万人没水喝，直接经济损失上亿元。”^[6]2004年以后，淮河流域已成为我国污染最严重的河流之一。

淮河流域生态环境恶化的原因主要有四个：陡坡种植引起的水土流失和污染、农业生产带来的面源污染、工业生产导致的点源污染、城市发展造成的集中污染。

（1）水土流失对淮河干流和重要支流、重要湖泊淤积影响较大，严重威胁土地资源，直接影响农业生产和农村生活，加剧生态环境的恶化

淮河流域人口稠密，流域干流上游是我国贫困县较为集中的区域，人地矛盾引发的过度垦伐导致水土流失问题逐年加剧。2002年公布的全国遥感普查资料显示，淮河流域水土流失面积3.08万平方千米，主要分布在淮河干流上游的桐柏大别山区、洪汝沙颍河上游的伏牛山区、沂沭泗河上游的沂蒙山区和江淮、淮海丘陵区及黄泛平原风沙区。^[7]水土流失不仅破坏可耕作土地，导致土地养分流失，农业生态系统产出降低，而且引发水工程和河流淤积，使淮河水体自净化能力减弱，河流污染加剧。

（2）农业生产和养殖业生产等造成的面源污染，是淮河水体污染持续性的重要原因

淮河干流及主要支流中上游是我国传统农业区，由于人多地少，水田和旱地一年需要耕种多季，土地的肥力主要靠施用氮磷钾肥料维持。以氮肥为例，流域耕地年平均施用氮肥约为240千克/平方千米，被作物吸收的仅占40%左右，流失率达60%以上，其中若按10%进入水体计算，则每年约有17万吨纯氮排入淮河。畜禽养殖业产生的动物粪便和高密度的水产养殖导致水体富营养化，对河流的污染程度甚至超过农业生产对河流的影响。作物秸秆也是面源污染的主要因素。淮河流域秸秆年产量约为7500万吨，至少有5%的秸秆腐烂，进入水体的COD超过100万吨。^[8]

（3）工业生产导致的点源污染，是淮河流域的主要原因

“造纸、酿造、化工、制药、印染等几个行业的经济贡献率约占全流域的三分之一，而产生的COD和氨氮则占到工业排放的80%和92%，近八成的超标企业集中在这些行业。”^[9]淮河流域总体上处于经济欠发达地区，是国家级贫困县较为集中的区域，由于区域经济落后，工业的集约化程度不高，造纸、酿造、制药、制革、印染、化工等高污染企业占有相对大的比重，“重经济发展，轻环境保护”的现象普遍存在。有的企业根本没有污水处理设施，工业废水直接进入河流；有的企业虽建有污水处理厂，但污水处理能力十分有限，加之废水处理成本较高，绝大多数工业废水或通过暗渠或趁着夜色直排河中。

（4）随着沿淮城市化进程的加快，居民生活污水造成的集中污染也给淮河水质造成相当大的影响

据测算，目前全流域年排放城市生活污水超过11亿吨，COD年排放量超过50万吨。近年来，沿淮城市规模在逐年扩大，城市人口数量在急剧膨胀，而城市生活污水处理设施则相对滞后，每逢雨季，地表径流污水和生活污水相互夹杂，未经处理就直接排放到河流中去。

淮河水体污染给两岸人民的生产和生活造成了十分严重的影响，制约着流域经济社会的可持续发展。水土流失、洪涝旱灾害也给淮河两岸人民群众的生命财产造成严重威胁。随着经济社会的快速发展，淮河流域生态环境正经受着前所未有的严峻考验。因此，加大淮河流域生态环境保护和治理势在必行。

2.生态补偿是淮河流域生态环境治理和保护的重要途径

20世纪90年代以来，淮河流域五省在流域生态环境治理和保护上做了大量工作。通过行政手段强行关闭了一批诸如造纸厂、化工厂等高污染企业，也尝试着通过退耕还林、退耕还湖等生态补偿工程项目治理和保护淮河流域的生态环境，已取得了初步成效，部分干流支流水质有了明显改善，一些小流域的生态环境有所好转，但干流水质和整个流域的生态环境状况仍不容乐观。

从淮河流域生态环境治理和保护现状来看，光靠行政手段，或小流域生态补偿项目，难以遏制流域环境污染蔓延的势头。只有借鉴国外经验，建立较为完善的生态补偿长效机制，明确各自的权利义务关系，充分调动全流域保护生态环境的积极性，变被动接受为主动参与，才能从根本上解决问题。

（1）生态补偿是维持淮河流域生态系统服务持续、稳定的重要前提和手段

生态系统服务是人类生存和发展的支撑和前提，生态系统在为人类提供各种服务的同时，自身也要适应物质和能量输入和输出的变化，维持系统的稳定和平衡。当外来干扰因素超过生态承载力阈值时，生态系统就难以回到原初的生态平衡状态。可见，维持生态系统稳定和平衡的关键在于来自外界的干扰因素不能超过生态承载力阈值。外来干扰因素包括火山爆发、地震等自然因素和人类生产、生活等人为因素，当前对生态系统最重要的影响因素是后者。生态补偿能通过经济手段调控对生态系统服务的利用行为，使在利用生态系统服务的同时付出相应的成本，从而使人类对生态系统服务的利用不超过生态系统承载力阈值，维护了生态系统的结构和功能的稳定。^[10]

（2）生态补偿是协调淮河流域内各方面利益关系的重要举措

对于淮河流域各区域来说，利用生态系统服务的权利和机会是均等的，人们毫无例外地能够平等地使用生态系统所提供的一切自然资源和环境条件来满足自己的发展。一般来说，生活在河流上游的人们会最大限度利用河流给自己提供的便利，他们在向河流排放废物的时候是不会考虑是否给下游造成影响的；而下游的人们则希望上游保持水土，保护河流，不向河流倾倒废物和垃圾，给下游一条干净安全的河流。这就意味着上游地区为了保护水质安全，维护自然生态的平衡，为下游发展创造条件，必然要放弃发展的机会成本，承担保护生态环境的代价，这对于上游来说显然是有失公平的。解决这个矛盾的最有效办法是由国家或者下游受益地区给上游地区一定的经济补偿，以弥补保护自然生态环境而牺牲的机会成本。

（3）生态补偿能调动流域上游保护自然生态环境的积极性

淮河上游覆盖安徽、河南和湖北省的部分市县，其中大部分属于大别山革命老区，也是国家级贫困县分布比较集中的区域，这里经济基础相对薄弱，经济发展缓慢，居民收入不高，生活水平较低，居民收入主要来自第一产业。在这种情况下，农民不可能，也没有那么高的觉悟为保护淮河生态环境而放弃赖以生存的农业生产活动。但是，通过生态补偿机制，给农民一定程度的经济补偿，可以调动农民保护生态环境的积极性，主动参与到保护生态环境的行动中来。在过去的几年间，淮河流域部分地区也曾进行了退耕还林、退耕还湖等生态补偿实践，受到了上游地区的普遍欢迎。农民愿意将过去开垦的坡地和并不肥沃的荒地退耕植树，根据还林效果获得政府经济补偿，也愿意在获得补偿的前提下少施或不施农药、化肥，生产绿色农产品。这样农民的收入不仅没有降低，还通过在林地套种药材、发展菌类生产以及果木，获得了更多的经济收入。

3.建立淮河流域生态补偿长效机制，实现流域经济社会可持续发展

多年来，淮河上游生态补偿一直处于探索阶段，上游少数区域退耕还林、退耕还湖生态补偿试点工程项目让一部分农民尝到了甜头，激发了农民退耕还林（湖）的积极性，水土流失加剧的势头得到了遏制，试点区域的生态环境得到了一定程度的改善，河水污染减轻，水质明显改善。

从当前淮河流域生态环境治理和保护现状来看，要想从根本上解决淮河流域生态环境问题，不能长期停留在试点工程项目阶段，必须建立比较完善的上游生态补偿长效机制，实现上游生态补偿的全覆盖。(www.daowen.com)

（1）健全淮河上游生态补偿制度，实现淮河上游生态补偿制度化、法制化

完善的制度设计，是实现生态补偿常态化的前提，也是淮河流域生态治理、修复和保护的必要保证。在淮河流域生态保护和治理的历史发展过程中，流域内各地方政府先后出台了一些切实可行的制度、规定，对淮河生态环境治理和保护起到了非常积极的作用。但是由于淮河流域跨五省、40个地市、181个县，单靠各地区在各自区域内实行生态补偿，在补偿的覆盖面、力度和持续性等方面都难以保证。因此，淮河流域生态环境治理和保护要改变目前各自为政的状况，加强流域内各地区协同合作，在生态补偿方面更要加强合作。这就需要从国家层面统筹规划，制定统一的淮河流域生态补偿行政法规和相关制度，使淮河上游生态补偿有法可依，特别要建立健全生态补偿财政制度，确保淮河上游生态补偿有充足的物质、资金条件。各级地方政府要制定相应的法规制度，为淮河上游生态补偿提供完善的制度保障。

（2）强化淮河流域生态环境治理和保护部门职能，为上游生态补偿提供组织保证

目前淮河流域负责水资源综合规划、治理开发、统一调度和工程管理的专职机构是水利部淮河水利委员会。淮河水利委员会是水利部直属的正厅局级派出机构，其职责权限只涉及与水资源相关的业务，而淮河流域生态环境治理和保护以及具体的生态补偿事宜需要环境保护、国土资源、矿产、林业、农业、财政等诸多部门的横向合作，同时还涉及省与省之间的资源整合、利益分配等复杂问题，因此，作为事业单位的淮河水利委员会无论是权力、影响力还是职务级别都表现出明显的不对称性。鉴于此，建议成立由国务院直属的部级（或副部级）淮河流域生态环境建设职能机构，或由国务院直接授权淮河水利委员会代管，扩大其职能范围，为淮河流域生态环境建设提供强有力的组织保障。

（3）构建以政府主导为主，其他类型为补充的生态补偿模式

当前国内外生态补偿的实践有政府主导的生态补偿、基于市场交易的生态补偿和社区参与的生态补偿三种类型。鉴于淮河流域生态补偿涉及诸多省份的特殊性，宜采用政府主导为主、其他类型为补充的生态补偿模式。中央政府是全局利益和民族长远利益的代表，在淮河流域生态补偿实践中，理应担任主要角色。政府主导的生态补偿主要通过制定相关政策、法规、制度，建立专项基金，实施转移支付，收取相关费用或支付相关补贴来实现。我国退耕还林工程中的生态补偿实践、美国的保护性储备计划都是政府主导生态补偿的成功案例。在淮河流域生态补偿中要明确地方政府的职责，地方政府是中央政府的执行机构而非利益相关方，要防止地方政府通过寻租，替代利益相关方而使农民的利益受损，挫伤农民参与生态环境建设的积极性。由于经济行为的外部性，淮河流域生态系统服务的上游提供者和下游占用者也可以通过协商谈判和市场交易，实现外部效应的内部化。

（4）完善淮河上游生态补偿责任制，确保生态补偿各项政策落实到位

要建立淮河流域生态补偿“一把手”负责制，上游各省、市、县党政领导为第一责任人，地方政府要成立由党政领导人牵头的生态补偿领导小组，下辖相关职能机构，具体负责生态补偿各项事宜的贯彻落实。地方财政部门要建立生态补偿专项经费账户，通过银行直接将补偿资金划入受偿的农民账户，减少资金流向的中间环节。成立由纪委、监察、审计部门组成的生态补偿专门监察机构，防止生态补偿资金、物资出现中间克扣或挪作他用的现象。要坚持群众路线，倾听群众呼声，注重调查研究，妥善处理好生态补偿实践中出现的新问题、新矛盾，最大限度地让人民群众得到实惠，把生态补偿的好事办好。

（5）加强上游生态补偿绩效评估，实现生态补偿效益最大化

生态补偿的最终目标是生态功能的恢复和保护。因此，在生态补偿实践中，只有对生态补偿项目进行实时监测评估，根据生态环境恢复和保护的实际情况实施生态补偿，才能实现生态补偿效益最大化。要发挥3S（GIS、RS、GPS）技术等现代信息技术系统在淮河上游生态环境治理、修复和保护中的重要作用，通过3S技术等现代信息技术系统对生态补偿区进行资源调查、森林植被调查、水文和水资源调查、土地利用调查、水体污染监测、环境评估，将获取的数据进行周期性比对，以获取偏差数据信息，作为下一周期生态补偿的参考依据。要选派生态补偿信息技术人员对生态补偿区进行实地调查评估，获取生态环境修复和保护的第一手资料。将3S技术等现代信息技术系统取得的空间信息与信息技术人员获取的资料数据结合起来，对生态补偿效益进行科学的、综合的评估，使生态补偿区域、范围、标准更趋于合理。

（6）调动流域上游群众治理和保护生态环境的积极性，群策群力，优化淮河流域生态环境

淮河流域生态环境的治理、修复和保护关系到人民群众的切身利益和长远利益，是淮河流域人民群众义不容辞的责任。为了保护他们共有的家园，淮河两岸人民过去在没有任何补偿的情况下，都在尽自己的最大努力呵护着这条生命之源，上游人民群众也为此牺牲了很多发展机会。生态补偿不仅能够使上游人民群众牺牲的机会成本得到补偿，而且更大程度地激发了他们建设美好家园的积极性。因此，在淮河上游生态补偿实践中，要坚持党的群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，广泛听取人民群众的意见和建议，尊重人民群众的诉求，最大限度地调动人民群众参与生态环境治理和保护的积极性，让生态补偿成为生态文明建设的动力源和催化剂，激励人们为建设美丽淮河贡献力量。

【注释】

[1]中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，社会科学文献出版社2009年版，第11页。

[2]中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，社会科学文献出版社2009年版，第7页。

[3]中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，社会科学文献出版社2009年版，第16页。

[4]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组：《生态补偿：国际经验与中国实践》，社会科学文献出版社2007年版，第5页。

[5]张文锦：《淮河流域生态环境可持续发展思考》，《环境保护》2011年第4期。

[6]王飞：《淮河流域水污染成因及防治对策探讨》，《青年治淮论坛论文集》，中国水利水电出版社2006年版，第125页。

[7]姚孝友：《淮河流域水土保持与生态环境可持续维护》，《发展水土保持科技、实现人与自然和谐——中国水土保持学会第三次全国会员代表大会学术论文集》，中国农业科学技术出版社2006年版，第46页。

[8]吴焕忠：《淮河流域水污染防治与生态经济思考》，《农村生态环境》1999年第4期。

[9]向东、凌江、黄小赠：《淮河流域水污染防治工作的现状和几点建议》，《环境保护》2005年第6期。

[10]中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，社会科学文献出版社2009年版，第23-24页。