1.长江上游生态环境保护的重要性

长江上游范围涉及西藏、青海、四川、云南、贵州、重庆、甘肃、陕西、湖北等九个省（市、区），流域面积100.5万平方千米，占长江流域总面积180万平方千米的55.8%。长江上游蕴藏着丰富的水能资源、煤炭和天然气等矿产资源、森林牧草资源、生物物种资源、自然景观和文化遗产资源等。长江上游河流落差大，且雨量充沛，每年5月至8月极易引发中下游洪涝灾害，同时，年均输沙量5.3亿吨，对中下游河段和湖泊造成严重的泥沙淤积，致使中下游蓄洪能力降低，灾害加重。长江上游地形特殊，冰川、雪线变化对全球气候影响较大。上游区域人口1.55亿人，少数民族分布广泛，贫困人口相对集中，区域贫困人口占全国贫困总人口的34.5%。

长江上游生态环境不仅对我国乃至全球生态环境产生一定的影响，而且直接影响中下游广大区域的经济和社会发展，上游生态环境保护的重要性不言而喻。长江上游生态环境十分脆弱，多数区域属于我国“十一五”规划所划分的限制开发和禁止开发区域。改革开放初期以前，处在上游区域的群众为了摆脱贫困，不得不开荒种地，发展生产，致使上游森林和草场损坏严重，生态环境急剧恶化。长江上游区域的经济发展目前主要还是以资源开发为主，仍要付出资源和生态环境的代价。针对这种情况，我国采取了很多积极有效的措施，一方面，运用行政、法律等刚性手段保护生态环境；另一方面，通过生态补偿等一系列经济手段引导广大人民群众自觉投身到生态环境保护中来。从长江上游生态环境保护实践中可以明显看到，采用强硬的手段限制上游地区发展，对上游地区人民群众是不公平的，同时在实践中也很难落实。运用生态补偿措施对上游生态环境保护者予以补偿是一条长期有效且深受百姓欢迎的路径。

2.长江上游生态补偿现状

长江上游生态补偿的目的在于重建上游生态系统，恢复上游生态功能区的自然生态功能。从近几年的生态补偿实践来看，补偿形式主要有区内补偿、外部补偿和代际补偿三种模式。

（1）区内补偿

区内补偿是指上游地区利用自身资源优势，挖掘自身潜力，对区域内因保护生态环境而牺牲自身经济利益的单位和个人进行的经济补偿。补偿的方式主要有四种。一是调整产业结构，利用自然条件和自然资源，发展经济，增加收入。上游生态功能区改变了过去开荒种地的生产经营模式，通过栽种经济林木、果木、药材，解决区域内群众生产生活问题，同时恢复生态环境。二是地方政府对区域内生态环境进行补偿性治理和保护。从2006年起，贵州省对所辖长江上游天然林保护工程区近3000万亩天然林界定为国家重点公益林，并落实森林生态效益补偿制度，逐步解决林区农民的贫困问题，促进区域经济协调发展，城乡经济协调发展。清水江是长江上游重要支流，全长459千米，流经黔南州福泉、都匀和黔东南州凯里、丹寨等十六个县（市）。其中黔南福泉市是中国重要的磷化工基地。2009年贵州省环保厅通过调研，决定率先在清水江流域实施生态补偿机制试点。贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法（试行）》，经过几年的生态建设，目前流域生态环境得到了很大的改变。三是发展生态旅游业。长江上游奇峰叠嶂，沟壑纵横，优美的自然风光随处可见。目前区域内的自然生态旅游业基本上已经发展起来，部分农民通过参与生态旅游，开办农家乐，实现了单纯依靠农业生产获取生活来源向一、三产业协同发展转变。九寨沟风景区管理局2007年起对九寨沟外围保护圈的大录乡、白河乡、马家乡、勿角乡等五乡群众实施就业生态补偿，补偿措施包括：农民在管理局就业、与管理局合作餐饮旅游业、优先录用为景区环卫人员等，及五乡近百名护林防火员领取一定资金补偿等。景区对九个寨的核心保护区群众则实行门票分成，1张门票220元提7元，1000多群众人均年提14000元左右。四是区域内受益企业对环境进行的保护性补偿。贵州茅台为保护“取水口”水质，将实施流域生态补偿项目。仁怀市境内的五马河流域对茅台等酒厂取水的影响最大。五马河是赤水河在仁怀市境内的一条支流，全长约45千米，流域面积62514公顷，距茅台酒厂取水口仅13千米。赤水河生态环境的人为干扰和破坏是茅台镇水质恶化的主要因素。为了保护茅台酒生产的优良水质，茅台酒厂决定向上游社区进行一定的补偿，用于其耕作模式的调整及产业的替代或升级。

（2）外部补偿

外部补偿是指根据资源有偿使用的原则，由受益者给予上游地区一定的经济补偿，以维持和恢复上游地区生态系统的生态功能。补偿的途径主要有三种。一是向中下游流域内使用水资源的水电、水运等单位和个人收取水资源使用费。二是受益地区直接给予上游地区经济补偿。长江中下游特别是下游长江三角洲地区是我国经济最活跃地区之一，也是长江良好生态环境的最大受益者。它们利用自身的经济优势、技术优势、管理优势对上游落后地区进行支持和帮助，以增强上游地区的经济发展水平。三是中央或地方政府代表受益者对上游地区进行的经济补偿。

（3）代际补偿

生态补偿中的受益者分为当代受益者和后代受益者。中央政府是后代人利益在当代的代表。^[3]代际补偿就是依据代际公平的原则，由中央政府代表后代人对自然生态保护区中的居民因保护生态环境而牺牲的发展机会成本所做的经济补偿。代际补偿可以通过政府减免上游地区的税收、给予资金、信贷等政策支持来实现。“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区生态补偿项目”主要属于这类补偿。长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区生态补偿项目总经费3.82亿元，项目实施期限二十年（2004—2024年），项目实施涉及四川、贵州、重庆、云南三省一市的四个保护区管理局、两个保护区管理处，十八个保护区管理站，包括基础设施补偿、保护区调整建设、人工增殖放流、物种保护技术研究、渔业水生生态环境监测、影响评价及保护对策研究项目、电子遥测网络建设等项目内容。项目实施以来，各项目实施单位按年度计划执行项目任务，保护区管护能力得到很大提高，达氏鲟、胭脂鱼等一些珍稀特有鱼类自然种群得到一定恢复，同时摸清了保护区水生生物资源状况，为制订更有针对性保护措施奠定了基础。

3.长江上游生态补偿存在的问题

长江上游自实行生态补偿以来，流域生态环境有了一定程度的好转，但从长江水质情况以及流域环境状况来看，并没有达到理想的状态。目前我国对长江上游进行生态补偿还处在探索阶段，无论是补偿的机制还是补偿的方式方法，都存在着一定的问题。我们要对这些问题进行科学的分析，为构建科学合理的生态补偿体制机制提供理论依据。

（1）目前长江上游生态补偿机制具有非全局性、不稳定性特点

西部大开发启动以来，国家围绕西部地区的环境保护和生态农业发展，先后出台了一系列政策和措施，将天然林保护、宜林荒山荒地造林种草、陡坡耕地退耕还林（草）及防风治沙工程为主的生态环境建设作为实施西部大开发战略的重要组成部分和核心建设内容。^[4]长江上游生态环境建设是其中的重要内容之一。为了尽快恢复已遭到严重破坏的生态环境，国家在长江上游运用大规模工程性资金投入以扭转生态环境恶化的趋势，收到了一定的效果。然而工程性生态补偿具有非全局性、不稳定性特点，难以解决跨区、跨界环境污染问题。因为工程性生态补偿一般是在一个特定的行政区域内实施，解决的是一定区域内的生态环境问题，尽管小区域生态环境的保护和治理也会影响整个长江上游生态环境的变化，但是由于长江上游流域面积达100万平方千米，仅靠小区域工程性生态补偿难以根本解决上游生态环境问题，因此，工程性生态补偿对解决跨区、跨界环境污染问题是无能为力的。同时，工程性生态补偿的资金来源主要是通过政府专项拨款、补助或发行国债的方式实现，当政府财政出现缺口时，一般会削减财政开支，很可能影响生态工程财政资金的按时拨付，进而直接影响生态工程项目的持续实施。

（2）生态补偿制度不完善，落实不到位

长期以来，我国对环境保护贯彻的是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁付费”的原则。长江上游生态环境保护在贯彻这一原则的过程中，由于缺乏生态补偿的相关规定，加之生态补偿制度自身存在的设计缺陷，实际上这一原则没有得到切实落实。(www.daowen.com)

生态补偿从要求补偿的主体来看，主要包括三种类型：一是对为生态保护作出贡献者给以补偿；二是对在生态破坏中的受损者给以补偿；三是对减少生态破坏者给以补偿。我国在长江上游生态环境建设中采用了诸如退耕还林、退耕还草、退耕还牧等措施，其中采用的以粮代赈补贴手段，即由政府发给一定数量的粮食和现金补贴，让农民（牧民）栽树、种草，在一定程度上恢复了森林、草场植被，减少了水土流失。参与生态环境建设的农（牧）民既是生态保护的贡献者，又是生态治理过程中的受损者，同时也是减少生态破坏者，但是在生态补偿实践中往往只按一种类型给予补偿，或者有的生态建设者根本得不到补偿。这种补偿不足和不到位的情况，势必挫伤广大农（牧）民参与生态环境建设的积极性。

（3）生态补偿主体单一

世界上许多国家特别是西方发达国家在生态补偿方面有一些比较成功的做法，其中补偿主体多元化是一条重要的经验。通过生态补偿费（税）、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷制度、市场交易体系以及国内外基金等途径和手段，形成完善的生态补偿资金体系，以确保生态环境保护有充足的资金支持。与西方发达国家多元化补偿主体不同，我国长江上游生态补偿主体单一，缺乏多样性的补偿途径和方法。目前我国长江上游生态补偿以纵向财政转移支付为主，就生态服务的公共性而言，以国家为主体通过纵向财政转移支付实施生态补偿，是补偿的一条重要途径。然而，生态服务又具有地域性和层级性的特征，生态服务的收益在不同区域、部门和人群之间的分配是不均匀的，因此，生态服务的直接受益者——长江流域中下游地区的企业或组织理应通过横向财政转移支付向上游提供补偿资金。

（4）缺乏科学、合理的生态补偿标准

退耕还林（草）工程是长江上游生态环境建设的重要举措。但是由于退耕还林补偿标准和补偿年限设计得不够科学、合理，使这一工程难以达到理想的效果。首先，补偿标准单一。长江上游地域范围广阔，自然条件差异很大，各地生产力发展水平又不同，退耕还林产生的直接成本和机会成本是不相同的。而当前上游退耕还林补偿执行的却是统一的标准，导致不同地区产生的效用不同。其次，补偿标准偏低。我国目前退耕还林工程仍然执行的是1999年国家制定的补偿标准，而目前的物价水平是1999年的十几倍，劳动力价格、种苗价格的上涨幅度都很大，补偿费用杯水车薪，不仅难以达到退耕还林的效果，而且还会挫伤农民的积极性。最后，补偿年限过短。长江上游很多地区自然条件恶劣，植树造林难度大，有的地方需要多次重复补种，形成林地需要5~15年甚至更长的时间。目前补偿年限过短，严重影响了退耕还林的效果和农民的生活水平。

4.构建中国特色的长江上游生态补偿机制

鉴于长江上游生态补偿存在的问题，在今后的生态环境保护和建设实践中，要着力解决以下问题。

（1）针对长江生态环境特点，制定相应的生态补偿政策

毁林开荒、陡坡耕种是造成长江上游森林资源破坏、水土流失加剧的最直接的、最主要的原因。显然，长江生态补偿应该把重点放在对上游退耕还林还草方面。在长江上游退耕还林还草工程实践中可以明显看到，凡是生态补偿政策明确，落实到位，补偿标准与农民的愿望一致，并且能够做到长期持续补偿的地方，退耕还林还草的效果就十分明显。反之，就会出现效果不佳或复垦现象。可见，长江上游生态环境建设的关键在于建立健全与上游生态环境特点相适应的生态补偿政策。长江是我国境内最大的河流，其流域面积覆盖全国近六分之一的国土面积，上游流域面积也占国土总面积的近九分之一。同时，长江是南水北调工程的水源地，中下游流域又是我国当前经济最活跃的地区之一。因此，长江生态环境状况直接影响我国经济社会的持续发展。鉴于长江生态环境的重要地位，中央政府应该尽快建立长江流域生态保护与生态补偿的具体政策，流域各省（市、区）亦应制定相应的配套政策，为长江生态保护提供有力的政策支撑。

（2）建立多元化生态建设融资机制

目前长江上游生态补偿的突出问题是补偿资金的严重不足。在我国当前中央财政财力不足、负债沉重和收支矛盾突出的情况下，如果单靠中央财政转移支付维系长江上游生态环境建设，事实证明难以达到满意的效果。在这种情况下，必须借鉴国际经验，广开融资渠道，多方筹措资金，建立多元化生态建设融资机制。

其一，开征长江生态环境建设税，专款用于长江上游生态环境建设。征收生态环境建设税，一方面可以为长江上游生态补偿提供持续性的资金支持，另一方面实现了使用经济手段调整人们行为规范的目的。从长江流域的实际情况来看，可以按照各区域人均收入水平以及上中下游地理位置，征收梯级生态环境建设税。税收收入的一部分由中央统筹，专款用于长江上游生态环境建设，另一部分交由上游地方政府，用于当地生态环境建设。

其二，建立中下游对上游的补偿机制，协调上下游利益关系。长江流域内的广袤区域通过长江水系生态环境紧密联系在一起，上游生态环境状况对中下游地区产生直接的影响，上游污染物排放和水土流失加剧了长江中下游地区的生态恶化程度，加重了其环境成本，因此，需要建立一种中下游地区对上游地区的生态补偿机制以降低环境成本。上游造林越多，退耕越多，经济损失就越大，同时，上游地区贫困人口聚集，为了保护长江生态环境而牺牲自身生存机会，显然是不可能的。无论从生态效益的公平性还是一致性来看，中下游地区理应承担对上游生态环境补偿的责任与义务。对上游的生态补偿不能仅仅依靠中下游地区的自觉行动，必要时可有中央相关部门强制征收。

其三，吸纳社会捐助资金和国际援助资金，建立长江上游生态补偿储备基金。吸纳社会捐助资金和国际援助资金参与生态环境的保护与治理，是国际上的一条成功的经验和发达国家通用的做法。表面上来看，长江上游生态保护是事关全流域生态环境安全的局部问题，然而长江生态环境是与全球生态紧密联系在一起的，长江生态环境直接关系到我国乃至全球生态安全，因此，保护长江生态环境是全球性的义务。要建立长江上游生态补偿储备基金，接纳热衷于生态保护的有识之士和国际组织的资金援助，以缓解生态补偿资金的不足。

（3）构建长江上游生态补偿实施、监督、评价和激励机制，实现生态保护效益最大化

首先，再好的政策，再多的资金，如果没有好的实施措施，都无济于事。长江上游生态补偿是长江流域生态保护的重要环节，由于上游区域跨九个省（市、区），需要建立一个协调各省（市、区）的国家级的长江流域生态保护机构，对流域生态环境保护与治理进行统一规划与协调、实施与监督，并与流域各省（市、区）、市、县环境保护部门密切配合，形成全国统一、上下一致的生态环境保护机构体系。1950年2月成立的长江水利委员会是水利部在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内行使水行政主管职能的派出机构。根据国家有关法律法规和水利部的授权，长江水利委员会主要负责区域内的水行政执法，水资源统一管理、节约、配置和保护，流域规划，防汛抗旱，河道管理，流域控制性水利工程建设与管理，河道采砂管理，水土保持，水文，科研，以及有关国有资产的运营、监管等工作。鉴于长江流域生态保护的特殊性，国务院亦可将长江流域生态环境保护和建设权力赋予长江水利委员会，由长江水利委员会负责长江流域生态环境保护和建设的规划、实施、监督和评价工作。其次，建立完善的长江上游生态补偿实施、监督、评价和激励机制，以确保生态补偿政策的落实。生态补偿的实施、监督和评价是一个十分繁杂和细致的工作，其中任何一个环节疏漏或落实不到位，都会给生态环境保护和建设带来缺失。因此，必须建立较为完善的运行机制，并借助现代信息技术特别是3S技术（地理信息系统GIS、遥感技术RS、全球定位系统GPS），对长江上游生态保护与建设区实施生态补偿规划设计、生态环境建设卫星遥感质量检测、生态保护效果评价与激励，实现生态保护效益最大化。