党的十八大以后，生态文明制度建设进入全面建设和逐步完善阶段。以习近平为核心的中央领导集体提出“把权力关在制度的笼子里”，强调以制度管事管人，以制度规范人们的行为，在生态文明制度建设方面，取得了一大批制度成果。

1.顶层设计与战略部署相继推出

2012年11月召开的党的十八大，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。十八大审议通过《中国共产党章程（修正案）》，将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，作为行动纲领。十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

2013年11月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了加快建立系统完整的生态文明制度体系。指出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

2014年10月召开的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度。制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

2015年4月，我国首次以中共中央、国务院名义印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务、制度体系。全文共九个部分三十五条，包括：总体要求；强化主体功能定位，优化国土空间开发格局；推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益；全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变；加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量；健全生态文明制度体系；加强生态文明建设统计监测和执法监督；加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚；切实加强组织领导。

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，系统阐述了生态文明体制改革的六大理念、六大原则以及八项制度具体的改革内容，将一幅比较完整的生态文明建设蓝图清晰地展现出来。

2015年10月召开的十八届五中全会审议和通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“五大发展理念”，将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念，成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果。

党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。报告指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。提出推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。

2.加大污染治理力度

发布实施了“大气十条”“水十条”“土十条”环境保护三大行动计划，加大环境污染治理力度。

2013年6月14日，国务院召开常务会议，研究了大气污染防治的具体措施，同年9月，国务院下发《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（简称“大气十条”），制定了大气污染防治十条措施。主要内容包括：减少多污染物排放；全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设，整治城市扬尘；提升燃油品质，限期淘汰黄标车；严控高耗能、高污染行业新增产能，提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业“十二五”落后产能淘汰任务；大力推进清洁生产，重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30%以上；大力发展公共交通；加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应；强化节能环保指标约束，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水；推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度；加大对大气污染防治的信贷支持；加强国际合作，大力培育环保、新能源产业；用法律、标准“倒逼”产业转型升级，制定、修订重点行业排放标准，建议修订大气污染防治法等法律；强制公开重污染行业企业环境信息，公布重点城市空气质量排名，加大违法处罚力度；建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，根据污染等级及时采取重污染企业限产限排、机动车限行等措施；树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则，地方政府对当地空气质量负总责，落实企业治污主体责任，国务院有关部门协调联动，倡导节约、绿色消费方式和生活习惯，动员全民参与环境保护和监督。

2015年2月，中央政治局常务委员会会议审议通过了《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（简称“水十条”），并于4月16日发布，“水十条”提出了水污染防治的十条措施。主要内容包括：全面控制污染物排放，狠抓工业污染防治；取缔“十小”企业，全面排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业；专项整治十大重点行业，制定造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业专项治理方案；集中治理工业集聚区水污染，强化城镇生活污染治理，推进农业农村污染防治，加强船舶港口污染控制；推动经济结构转型升级，调整产业结构，依法淘汰落后产能，严格环境准入，优化空间布局，合理确定发展布局、结构和规模，推动污染企业退出，积极保护生态空间，严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积；推进循环发展，加强工业水循环利用；着力节约保护水资源，控制用水总量，实施最严格水资源管理，健全取用水总量控制指标体系，严控地下水超采，抓好工业节水、城镇节水与农业节水，科学保护水资源；强化科技支撑，推广示范适用技术，大力发展环保产业，加快发展环保服务业；充分发挥市场机制作用，理顺价格税费，加快水价改革，完善收费政策，健全税收政策，实施跨界水环境补偿；严格环境执法监管，完善法规标准，完善标准体系，提升监管水平；切实加强水环境管理，强化环境治理目标管理，深化污染物排放总量控制，完善污染物统计监测体系，严格环境风险控制，全面推行排污许可；全面保障水生态环境安全，保障饮用水水源安全，防治地下水污染，深化重点流域污染防治，严格控制环境激素类化学品污染，保护水和湿地生态系统；明确和落实各方责任，强化地方政府水环境保护责任，强化公众参与和社会监督，树立“节水洁水，人人有责”的行为准则。

2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，即“土十条”，对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。主要包括：开展土壤调查，掌握土壤环境质量状况；推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系；实行农用地分类管理，保障农业生产环境安全；按污染程度将农用地土壤环境划分为三个类别；实施建设用地准入管理，防范人居环境风险；强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染；加强污染源监管，做好土壤污染预防工作；开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量；加大科技研发力度，推动环境保护产业发展；发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系；加强目标考核，严格责任追究。

3.环保督查重拳出击

2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，中央环保督察大幕正式拉开。建立环保督察工作机制，是建设生态文明的重要抓手，是环境监管体制改革的重要内容。中央主导、查企督政并举、督政为主，中央环保督察已实现全国全覆盖，解决了一大批百姓关注的突出环境问题，强势震慑了污染企业。同时，地方党委政府受到极大触动，有效促进了环保长效机制的建立。

中央环保督察组由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。2016年1月4日，中央环保督察组正式亮相，首站选择河北进行督察。中央环保督察组40人左右，正副组长由两位副部级官员担任，督察组成员以环保系统为主，中央办公厅督查室、国务院办公厅督查室等部门派员参与。

督察组与河北省委书记、省长等河北主要负责同志进行了个别谈话，按照下沉到部分地市级党委和政府的制度设计，督察组还下沉到石家庄、唐山、保定、邢台、邯郸等城市进行了督查。督察组采取听取汇报、调阅资料、调研座谈、个别谈话、受理举报和现场抽查等多种方式开展工作。

从中央环保督察组反馈的47个问题来看，环保督查动真格，见成效。通过明察暗访，发现了很多既有普遍性又有特殊性的环保问题。继河北督查后，中央环保督察组又对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广东、广西、云南、宁夏等10省（区）区进行了环保督查。环保督查有力地促进了生态文明建设。

第一轮中央环境保护督察共问责党政领导干部1.8万多人，直接推动解决群众身边的环境问题8万多个。(www.daowen.com)

4.落实落细生态环境保护主体责任

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月22日印发，自2016年12月2日起施行的《生态文明建设目标评价考核办法》，为开展生态文明建设评价考核提供依据。生态文明建设目标评价考核实行党政同责，采取年度评价和五年考核相结合的方式，在节能减排、大气污染防治、最严格耕地保护等现有专项考核的基础上综合开展。

年度评价按照《绿色发展指标体系》实施，主要评估各地区生态文明建设进展的总体情况，引导各地区落实生态文明建设相关工作，每年开展一次。绿色发展指标体系，包含考核目标体系中的主要目标，增加有关措施性、过程性的指标，包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等七个方面，共五十六项评价指标，采用综合指数法测算生成绿色发展指数，衡量地方每年生态文明建设的动态进展，侧重于工作引导。同时五年规划期内年度评价的综合结果也将纳入生态文明建设目标考核。

五年考核按照《生态文明建设考核目标体系》实施，主要考核国民经济和社会发展规划纲要确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任，每个五年规划期结束后开展一次。考核目标体系，以“十三五”规划纲要确定的资源环境约束性目标为主，体现少而精、避免目标泛化，使考核工作更加聚焦。在目标设计上，按照涵盖重点领域和目标不重复、可分解、有数据支撑的原则，包括资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意程度、生态环境事件五个方面，共二十三项考核目标；在目标赋分上，对环境质量等体现人民获得感的目标赋予较高的分值，对约束性、部署性等目标依据其重要程度，分别赋予相应的分值；在目标得分上，体现“奖罚分明”“适度偏严”，对超额完成目标的地区按照超额比例进行加分，对3项约束性目标未完成的地区将考核等级直接确定为不合格。

实行河长制、湖长制，落实河流、湖泊生态环境主体责任。2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，明确提出在2018年底全面建立河长制。2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中发出“每条河流要有‘河长’了”的号令。按照党中央、国务院安排部署，水利部会同有关部门多措并举、协同推进，地方各级党委、政府担当尽责，真抓实干，全国31个省（自治区、直辖市）在2018年6月底前全部建立河长制，比中央要求的时间节点提前了半年。

建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

试行生态环境损害赔偿制度，着力破解生态环境“公地悲剧”。通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的是实现损害担责的需要。环境保护法确立了损害担责的原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

开启生态保护红线战略，将重要生态空间进行严格保护。生态红线是指为维护国家或区域生态安全和可持续发展，据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域。“生态红线”主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区三大区域。第一条是重要生态功能区的保护红线。指的是水源涵养区，保持水土、防风固沙、调蓄洪水等。城市发展需要安全健康的水源，这是一条经济社会的生态保护安全线，是国家生态安全的底线，能够从根本上解决经济发展过程中资源开发与生态保护之间的矛盾。第二条是生态脆弱区或敏感区保护红线。即重大生态屏障红线，可以为城市、城市群提供生态屏障。建立这条红线，可以减轻外界对城市生态的影响和风险。广东韶关便是珠三角地区重要的生态屏障。第三条是生物多样性保育区红线。这是我国生物多样性保护的红线，为受保护的物种提供最小面积生存的生存空间。红线就是底线，如果再开发就会危及种群安全，非常紧迫。

2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线。2018年2月，国务院批准了京津冀3省（市）、长江经济带11省（市）和宁夏回族自治区共15个省份生态保护红线划定方案。

5.建立并落实生态补偿制度

建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。

2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题做了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、江河流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效，生态补偿机制建设迈出重要步伐。

初步形成生态补偿制度框架。一是建立了中央森林生态效益补偿基金制度。国有国家级公益林每亩每年补助5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从最初的每亩每年5元提高到2010年的10元和2018年的15元，目前补偿范围已达18.7亿亩。二是建立了草原生态补偿制度。对禁牧草原按每亩每年6元的标准给予补助，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，同时对人工种草良种和牧民生产资料给予补贴，对草原生态改善效果明显的地方给予绩效奖励。截至2012年年底，草原禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩。三是探索建立水资源和水土保持生态补偿机制。今年3月，国务院批复了丹江口库区及上游地区对口协作工作方案，支持南水北调中线工程受水区的北京市、天津市对水源区的湖北、河南、陕西等省开展对口协作。四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。五是建立了重点生态功能区转移支付制度。2008年以来，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，通过提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源保护区、南水北调中线水源地等国家重点生态功能区的转移支付力度。

各地主动探索，积极推进重点领域生态补偿实践。在森林方面，2012年，已有27个省（区、市）建立了省级财政森林生态效益补偿基金，用于支持国家级公益林和地方公益林保护，资金规模达51亿元。在草原方面，内蒙古自治区多渠道筹集国家草原生态保护奖补配套资金，2011年，自治区、盟（市）和旗（县）三级财政落实配套资金10.3亿元，并根据草原承载能力，核定了2689万个羊单位的减畜任务，分三年完成。在湿地方面，各地加大财政补助力度，逐步将重要湿地纳入生态补偿范围。在流域和水源地方面，在中央财政支持重点流域生态补偿试点的同时，各地积极开展流域横向水生态补偿实践探索，形成了多种补偿模式。在矿产资源开发方面，已有30个省（区、市）建立了矿山环境恢复治理保证金制度。截至2012年年底，已有80%的矿山缴纳了保证金，累计612亿元，占应缴总额的62%。在海洋方面，山东、福建、广东等省坚持环境治理海陆统筹，在围填海、跨海桥梁、航道、海底排污管道等工程建设中开展海洋生态补偿试点。在重点生态功能区方面，江苏省对国家级自然保护区、国家级森林公园，以及省级重点自然保护区、重要湿地和重要水源涵养地所在市、县给予生态转移支付。

【注释】

[1]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第104页。

[2]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第163-164页。

[3]张艳梅：《中国实施可持续发展战略的现状及路径》，《山西社会主义学院学报》2010年第3期，第52-53页。