我国“十一五”规划纲要的最大亮点是狠抓节能降耗的具体量化指标，并将其列为重要的约束性指标。提出：到2010年我国万元GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放减少10%。2006年和2007年是实施“十一五”规划的重要年份，为此国务院及其下属各大部委相应出台了一系列措施和办法，狠抓节能减排的量化管理。

2006年8月31日，国务院授权新华社发布了《关于加强节能工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，能源问题已经成为制约中国经济和社会发展的重要因素，要从战略和全局的高度，充分认识做好能源工作的重要性，高度重视能源安全，实现能源的可持续发展。解决中国能源问题，根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率，必须把节能工作作为当前的紧迫任务，要求各地区、各部门把节能工作摆在更加突出的战略位置，省级政府要对本地区节能工作负总责，把节能工作纳入政府重要议事日程。

经国务院批准，2006年7月26日，国家发展和改革委员会在北京召开了全国节能工作会议，各省（自治区、直辖市）等主管节能工作高官参加了会议。此举预示着中国节能工作全面展开。会上，国家发展和改革委员会副主任姜伟新与30个省（自治区、直辖市）人民政府、新疆生产建设兵团和14家中央企业负责人签订了节能目标责任书。在国务院批复的这份任务分解书中提到，能耗削减指标是具有法律效力的约束性指标，各省（自治区、直辖市）要将其纳入经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核。

2006年9月17日，国家发展和改革委员会向国务院递交的《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》（以下简称《计划》）得到了国务院的批复。国家对单位GDP能源消耗降低指标将实行计划管理。“十一五”期间，全国单位GDP能源消耗指标从2005年的1.22t标准煤/万元下降到2010年的0.98t标准煤/万元，降幅20%左右。按照《计划》，北京、上海等19个省（市）将以2005年当地的能耗数据为基数，实现20%的降幅。但综合考虑到各地经济发展水平、产业结构的差异，吉林省能耗降幅要求达到30%，黑龙江要求达到28%，山西、内蒙古要求达到25%，山东是22%。7个省（直辖市）降幅可低于20%的标准，其中西藏、海南被要求达到12%，广东和福建则被要求降低16%。批复中还指出，“十一五”期间全国单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的约束性指标，各省（自治区、直辖市）人民政府必须严格执行，确保完成《计划》确定的本地区单位生产总值能源消耗降低指标。

值得指出的是，虽然我国2006年在节能减排方面取得了积极进展，但与年初确定的目标相比，还存在一定差距，个别地区、个别行业的能耗指标、排放指标不降反升，节能减排工作中还存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。这说明要实现“十一五”末节能减排两项约束性指标，不论是在任务上还是时间上，都更加紧迫。同时也提醒我们：推行节能减排的任务决不轻松，要面临很多困难，要处理很多矛盾，需要我们用更大的力气、下更大的决心。

面对2006年不容乐观的节能降耗形势，中国高层酝酿了2007年在全国掀起新一轮“节能减排”风暴，以确保实现“十一五”规划中确定的全国单位GDP能耗降低20%的目标，保护生态环境。尽管2007年中国经济继续保持10%的增速，但其在节约能耗和保护生态环境方面面临的挑战却日益严峻。中国高层用“非常艰巨”来形容完成既定节能降耗和污染减排任务的难度。对于节能降耗和污染减排问题，2006年的中央经济工作会议指出：“必须进一步统一认识，下最大决心、用最大气力，力求取得实际成效。”为此，在中央经济工作会议提出的2007年经济工作的八项任务中，有关节约能源和保护生态环境被排在第三位，仅次于宏观调控和新农村建设。

2007年5月召开的全国节能减排工作电视电话会议，又一次对全国节能减排工作作出全面细致的部署。因此，节能减排是一件十分严肃的量化指标，不论遇到什么样的困难都不能改变，必须不折不扣地去执行，花大力气、下真功夫，确保量化指标的完成。为此，国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源领导小组办公室定期联合发布全国各省（自治区、直辖市）单位GDP能耗等指标公报。2006年6月30日发布的数据已作为计算“十一五”时期各地区单位GDP能耗等指标降低率的基数，如图17-1所示。2005年全国单位GDP能耗1.43t标准煤/万元（按2000年可比价计算）。

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图17-1　各省、自治区、直辖市单位GDP能耗等指标

数据来源：国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源领导小组办公室，2006年6月30日发布。

另外一个重要的考核指标是绿色GDP。推行绿色GDP，就是要求各地方、各部门能够跳出个人利益、部门利益和地方利益的局限，保证在发展经济的同时，坚定地履行环境保护的职责。唯有如此，才能确保完成“十一五”主要污染物总量削减目标，让发展拥有长久的环境安全保障，让人民安心享受到发展的成果。就水资源浪费和污染而言，推行绿色GDP可以避免流域水资源利用的环境成本转嫁。

国家环保总局决定对长江、黄河、淮河、海河四大水体污染严重的流域实施“流域限批”

十多年来，我国斥巨资治理“三河三湖”流域水污染，但收效甚微。而这一令流域所辖各省区尴尬的现实与一些地方政府和领导片面追求GDP增长不无关系。为此，2007年7月3日，国家环保总局决定采取“流域限批”的办法，遏制领域的水资源浪费与污染。决定将对长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、环境违法问题突出的6市、2县、5个工业园区实行“流域限批”，对流域内32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。这是针对我国当前严峻的水污染形势，把住新污染“闸门”又一有力举措。其目的并不是束缚区域发展的脚步，或对企业的生产力进行破坏，而是为了对其进行改善和优化，以带动全流域摆脱资源枯竭、环境恶化的困境，实现科学发展。

长期以来，我国形成的无偿或廉价的水资源使用制度，导致发展过程中造成的环境污染成本被“外部化”，环境的真实成本被湮没。沿流域的一些地方政府和领导为追求经济增长不顾流域水资源现状和环境承载能力，盲目上项目、铺摊子，争夺资源、粗放发展，留下沉重的资源环境包袱，却要下游地区为其埋单。这种外部性难以通过市场机制进行矫正，必须借助于绿色GDP这样强有力的约束机制来加以干预和纠正。此外，只有推行绿色GDP才能实现流域统筹协调发展。过去地方领导的政绩观，往往以单纯的GDP增长为衡量标准，虽同饮一江水，却要“各过各的日子”，以邻为壑、闭门造车。而绿色GDP将经济增长与社会发展、资源节约与环境保护放在一起综合考评，不仅有利于流域协调互动机制的建立，也有利于加快制订流域综合发展统筹规划，使水资源在更大范围实现优化配置，并最终为流域环境同治、“抱团”发展和互补型经济的形成提供契机。