1949年中华人民共和国成立后，确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征：一是土地无偿使用；二是无限期使用；三是不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成了土地资源的极大浪费。中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。直到1979年，中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

从20世纪80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品属性进入市场。1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，1987年9月，深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了一块5000多m2的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。同年11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。2007年12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权，这是1949年后首次进行的土地拍卖。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年，中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程（试行）》和《城镇土地估价规程（试行）》。1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。1988年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《中华人民共和国宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1988年12月通过了《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。1990年5月，国务院允许外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。(www.daowen.com)

土地管理制度的改革客观上促进了社会经济的发展，但是经济发展过程中，土地利用也出现了一些盲目、不合理的现象。比如城市面积的盲目扩张、“开发区热”、“大学城热”等都在一定程度上造成了土地资源的浪费，同时也对国家的粮食安全产生了严重威胁。为了治理整顿土地市场秩序，清理整顿各类开发区用地，加强土地管理，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，决定实行最严格的土地管理制度。温家宝总理在2004年10月28日召开的全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上发表讲话，要求充分认识土地管理的重要性和紧迫性，认真落实严格土地管理的各项政策，大力推进节约和集约用地。温总理指出，目前我国土地利用效率较低，浪费现象十分严重，节约用地的潜力很大。解决土地供求矛盾，不能光是眼睛向上，把精力都用到争取用地指标上，要着重在提高现有土地利用率上下工夫，把节约土地放在首位。一要严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量。新上项目首先要利用存量土地，禁止闲置土地。二要制定新的用地定额标准，工商业项目用地要规定单位土地投资强度和开发进度。要认真执行国家产业政策，对那些淘汰类、限制类的投资项目，要禁止或限制用地。三要大力推进土地利用集约化。引导企业提高土地利用率，对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，在有关政策上给予优惠。鼓励建设多层厂房，开发区要积极推广标准厂房，提高土地容积率。鼓励利用荒地、废地等搞建设，尽量不占或少占耕地。基础设施和公益性建设项目也要节约合理用地。总之，一定要走出一条节约土地、促进经济发展的路子。为进一步贯彻落实科学发展观，切实加强土地调控，保证经济社会可持续发展，国务院又出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，要求实行更严格的土地管理措施。