作为一个农业大国，中国自古以来有“惜土如金”的传统，这是因为“有土斯有粮”，要满足人民吃粮，必须爱惜耕地。但改革开放以来，由于开发建设需要和受市场经济驱动影响，各行各业都伸手要地，在这股洪流冲击下，全国各地区的大量耕地纷纷被转作他用。耕地锐减直接削弱了粮食生产能力。据调查，1980～1985年平均每年减少耕地738万亩；1986～1990年平均每年流失耕地353万亩；1990年以后由于土地审批权层层下放，多头批地，造成管理失控，以致1991～1995年每年耕地流失量上升到500万亩，主要发生在东南沿海各省（直辖市）。1997～2004年每年耕地流失量达95.2万hm2，共减少耕地666.7万hm2。总计，1980～2004年共流失耕地约1206.7万hm2。

耕地减少的原因，在农业内部是由于产业结构调整和灾害损毁。改革开放以来转入到以经济建设为中心的新时期，改变了过去“以粮为纲”的单一经营思想，而根据市场要求调整农业的结构，种植业、畜牧业、林业、渔业、副业全面发展，促使了土地利用分配的调整，普遍压缩种粮用地。虽然取得了一些经济效益，但由于忽视社会和生态效益，又缺乏宏观控制和管理，也出现了一些新问题，如在耕地上挖鱼塘、种果树，过多地挤掉了粮田面积。据估计，1986～1995年由于农业结构调整，占用和灾害毁地共约31.11万hm2，所幸同期全国开荒和复垦的耕地大体能抵上这方面的流失量。

另一类是非农业建设占地造成耕地的永久性流失。当然建设需要用地，但很多开发建设带有很大的盲目性。例如城市无限制外扩，盲目圈地建设开发区，农村宅基地严重超标，修建豪华墓地，乱取土烧砖瓦以及露天采矿等。

1978年时全国仅有城市192座，集镇不到2900个；到2005年全国设市的城市发展到661座，建制镇猛增至41636个。城镇急剧扩张，包围郊区农村，占用了大片良田、菜园。如珠江三角洲自开放以来截至1995年，城镇建成区规划共占地9500km2，可以容纳1亿城镇人口，而事实上广东全省城镇人口不过1000万，即使全部集中到珠江三角洲的城镇中，其占用地也绰绰有余。可见偏大的城市建设规模浪费了过多的良田和菜园。修坟占用耕地的现象也值得注意。例如，江苏全省批准的经营性公墓53个，公益性公墓7611个，此外，非法公墓不计其数，每年约建30多万个新坟。又如浙江温州市素来讲究修坟，每年平均建新坟1.5万个，占地100万m2。有些地方的基层政府甚至提出“若要富，建公墓”，以此作为发展地方经济的蹊径，于是一些地方公园也改成了公墓。

近年来，在我国减少的耕地中，城镇周围和交通沿线的优质耕地被占多，南方地区水田被占多，这些耕地的损失很难靠开垦荒地来补偿。因此，国家面临保护耕地的形势十分严峻。

生产力的发展和人口的增加，使我国土地的稀缺性更加突出，从而对土地制度提出了更高的要求。优化资源配置，正确处理人地关系，高效地利用土地，已成为土地制度所追求的基本目标。但是由于农民对土地没有完整的产权，家庭经营的弱点已经暴露无遗：农业经营短期行为严重；农民对农村社区的人身依附进一步加强，劳动力流动受到制约；土地经营的规模效益差；土地资源浪费严重；乡村社会关系日益紧张等。具体表现为以下几个方面。

（1）农业兼业化经营。由于我国土地面积极其有限而人口众多，导致户均占有土地面积非常有限，在这种情况下，农民收入水平的提高必须连带于非农产业兼业。但我国农业兼业经营与西方国家由于农业生产机械化使农业劳动力相对过剩而形成的农业兼业化有很大的差别。我国的农业兼业经营是由于农业劳动力的绝对过剩造成的，一家一户的小生产吸纳农业劳动力的能力极其有限，从而形成我国农业的“小规模兼业经营”的特征。这一方面导致了农业劳动者年龄畸大畸小，女性化倾向加大，耕地利用粗放；另一方面由于这种兼业是以季节性的打工为主，难以形成掌握熟练技术的劳动力，不利于城市工业的发展和城市化进程的加快。而且兼业化的农业要取得发展，必须引导政府对农业的高度保护，但目前我国政府财力有限的情况下，要对75%（约9亿人）的农业人口进行保护，是不可能也不现实的。兼业化还导致农民内部收入差距扩大，我国农民收入的基尼系数呈不断扩大之势，1978年为0.21，1980年为0.32，1988年为0.30，到2003年增大为0.33，呈不断扩大之势。

（2）农业经营规模狭小。目前我国农户户均占有耕地仅5.6亩，一家一户的小生产由于规模不经济造成农产品生产成本不断增加（据对6种农产品的成本进行分析，每百元产值成本已由1985年的56.71元上升到1990年的60.82元及1996年的62.25元），农民生产性投资的积极性不高，难以实现和大市场的对接，抵御市场风险的能力很小。一家一户的分散经营也难以抵制组织起来的政府部门，农民负担沉重，各种“三乱”现象屡禁不止，与此同时，农村公共产品（如社会保障、文化教育、村容村貌、基础设施以及社会制度、社会秩序和安全等）没人提供，农民和农村基层干部的关系恶化，农村社会问题总是严重。(www.daowen.com)

（3）农民收入水平难以提高。由于农民占有的资源非常有限，大量农村生产率极其低下，农民收入难以提高。由于目前土地流转市场没有形成，农村社会保障体系没有建立起来，农民进入市场的阻碍和退路，农户之间土地转包、转让发生率极低，土地规模经营难以形成。农民进城打工也存在诸多问题，农村剩余劳动力转移极其缓慢且不彻底。

（4）农业科技进步的成果难以得到利用。目前农业家庭经营规模狭小且地块分散，生产要素的配置只能在相对封闭有限的空间内进行，这就造成：①农业科技进步的潜力难以充分发挥出来，农业基础设施建设难以进行，农业生产条件的改善很难进入家庭经营的视野。②单家独户的农业经营抵御科技进步带来的风险的能力也较弱，在一定程度上阻碍了农业的科技进步。③建立在土地集体所有制基础上的农业家庭经营，受土地承包经营权不稳定的影响，农户在农业生产中容易发生短期行为，也阻碍了农业科技进步。④农户家庭成员文化素质低，知识面窄，农户行为带有一定的盲目性和短期性，也给农业科技进步带来了一些负面影响。

（5）人口和耕地供需矛盾突出。中国人口占世界总人口的22%，而耕地占世界的7%，是人口大国而相对来说耕地偏少。特别是随着经济建设的发展，非农业用地增加，耕地逐年减少，与此同时人口则逐年增加，于是人口和耕地供需之间的矛盾加剧。

中国从20世纪70年代以来实行计划生育，严格控制人口增长，收效显著，年增长率有所下降，但由于人口基数大，每年仍增加1200万～1500万人。自1987年颁布《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）以来，耕地减少略有缓和，但每年减少几百万亩的趋势仍难以逆转。展望远景，人口与耕地平衡问题将更趋严重。部分原因是由于中国的耕地后备资源缺乏。根据农业部20世纪80年代资料和中国科学院组织的历次边远地区综合考察报告汇总情况，开发条件较好、质量又较高的宜农荒地将近5000万亩，主要分布在黑龙江和内蒙古东部；开发条件有一定限制而质量中等的宜农荒地约1.2亿亩；尚有数量较多但质量较次的宜农荒地，则因分布偏僻开发不便，或者开发条件困难，一时难以利用。还有一些分布在农牧交错区或农林交错区，如果妄加开垦将破坏牧用草场或林用坡地，甚至破坏生态平衡。由此可见，我国实际宜耕荒地充其量不过2亿亩，按开垦系数0.5计算，开垦净得耕地不过1亿亩，耕地后备资源不足，而且开拓新耕地，将受到资金投入、技术可行性和荒地资源本身特征等的限制，开发进度也不可能很快，难以及时适应需求。

目前，全国已有1/3的省（自治区）人均耕地不及1亩，东南部的上海、浙江、福建、广东、湖南等省（直辖市）人均耕地不及0.6亩。按联合国粮农组织的规定，要满足一个人的生存，至少要有0.8亩耕地来生产粮食。低于此数即不能安全保证粮食供应。而中国已有666个县的人均耕地低于0.8亩警戒线，主要分布在人口稠密的东南部各省。东南部粮食不足要依靠华北和东北的支援，过去南粮北调的形势，现已倒转为北粮南调。

土地的人口承载力是人地关系中一个重要问题。它一方面直接和土地资源所能供应的食物总量有关，另一方面又与人口的消费水平和生活质量相联系。一般而论，耕地生产粮食的能力决定于许多因素，包括土地的质量和肥力、播种面积和复种指数、作物结构与品种、耕作技术与管理、科技的应用以及人力、财力、物力的投入等。全国土地的最大人口承载量在15亿～16亿人。根据“十一五”时期我国粮食需求总量预测，到2010年国内粮食将达到5057亿kg，根据国家统计局预测到2010年我国人口将达到13.57亿人，加上人均生活水平提高后人均消费可提高到374kg。由2000年的4120kg提高到2010年的5075亿kg，平均年需增产95亿kg。