（一）政府的财政投入规模偏小，且成本分担比例偏低

客观地说，近二十年来的教育改革实践显著提高了教育效率，然而大量的浪费、低效仍存在于不多的学前教育资源使用中。我国学前教育的经费长期处于严重不足的状态，在整个教育经费中学前教育经费的占比过低。虽然教育经费拨款逐年增加，但长期以来学前教育经费始终保持在教育总经费1.3%左右的水平，总量仍严重不足。^[25]直到2010年之后，我国开始加大学前教育的经费投入，这一状况才有所改善。到了2011年，我国学前教育经费占教育总经费的比例达到了4.27%，有了较大幅度的提高。^[26]

“八五”期间，我国学前教育事业快速发展，1995年幼儿入园人数为2711万人，是1985年的2.34倍，达到历史最高水平。但是从1996年开始，我国幼儿在园人数逐年减少，幼儿园数、学前班数在2001年出现大幅度减少。

“九五”期间，农村入园率低，在园幼儿数减少情况最严重。我国“九五”期间幼教事业发展的目标是：2000年全国学前三年幼儿入园率达到45%以上，农村学前一年入园率达到60%以上。与同年段农村小学一年级学生数比较，农村幼儿入园人数减幅远远大于人口下降幅度。这说明了农村发展学前教育的艰难性与紧迫性。

虽然在“九五”期间，教育部门办园和民办园有所增加，但是2006年的数据显示，全国幼儿中入园数仅为2179万人，入园率仅为36.3%。^[27]2007年幼儿园总数比2000年减少了近30%，由2000年的17.6万人降到了12.9万人，其中幼儿园总数中近60%为社会力量办园。^[28]而到2012年我国幼儿园总数达到了16.67万所，其中民办幼儿园就有11.54万所，占全国总园数的69.20%，与2010年相比，新增加幼儿园中有80.64%为民办幼儿园。^[29]同时，按照联合国教科文组织《全民教育全球监测报告》公布的数字，2006年发达国家学前教育平均毛入园率为79%，转型期国家学前教育毛入园率为62%^[30]，而我国2014年底，全国学前教育毛入园率为70.5%^[31]，也就是说，我国学前教育平均毛入园率在2014年时仍低于发达国家在2006年时的水平。

2011年第一轮“学前教育三年行动计划”的实施使财政性学前教育投入驶入超车道。《中国教育经费统计年鉴》数据显示，在2010年，即第一轮“学前教育三年行动计划”实施前，学前教育财政性投入总额为244.35亿元，2012年国家学前教育财政性经费投入上涨到748亿元，比2008年增长了5倍，而在2001—2010年的10年间，学前教育财政性投入从36.39亿元增长到了244.35亿元，十年间增加了近6倍，增加了200多亿元。（见表3-1）。

表3-1　2008-2013年我国幼儿园教育经费投入状况

数据来源：根据《中国教育经费统计年鉴》（2009—2012）各相关年度数据整理计算而来。

首先，国家财政性学前教育经费占GDP的比例偏低。如表3-1所示：2008—2013年，我国幼儿园的财政性教育经费由2008年的132.94亿元增长至2013年的862.37亿元，呈逐年增长态势。但其占GDP的比例最高仅达到0.15%，远远未达到20世纪90年代欧盟委员会保育协作组织提出的1%的目标，而OECD国家这一比例的平均值早在2008年就已达到0.52%。与此同时，我国还远远低于巴西（0.4%）、墨西哥（0.7%）等发展中国家^[32]。

其次，国家财政性学前教育经费占总财政性教育经费的比重偏低。财政性学前教育投入额虽高速增长，但与其他教育层次的财政性投入水平相比仍然处于短板。如表2-1所示：2008—2013年，我国幼儿园财政性教育经费占各级各类财政性教育经费总额的比例逐年上升，至2013年已达到3.52%。但当年幼儿园的在园人数却到了各级各类学校在校生总和的11.3%，意味着国家用不到4%的教育财政投入负担11.3%的在校学生教育费用。而同期普通小学、普通中学、普通高校的占比却分别为31.21%、30.14%和19.6%。

此外，生均幼儿财政性教育经费仍偏低。2013年财政性学前教育投入为862.37亿元，生均幼儿财政性教育经费为2128元，同期农村小学、普通小学、农村初中、普通初中的生均财政性教育经费为6855元、6902元、9196元、9258元。幼儿生均财政性教育经费仅为义务教育、普通高中、中等职业学校和普通高等学校生均财政性经费的23.57%、25.19%、24.22%和13.31%（见表3-2）。

表3-2　2013年教育经费总投入与国家财政新教育经费在各级各类教育中的分配

数据来源：根据《中国教育经费统计年鉴》（2014）相关数据整理计算而来。

同时，各级各类教育经费投入结构与财政性经费投入结构之差，可从另一角度验证政府在学前教育上的投入不足。从表3-2可以看出，幼儿园、普通高中、高等职业学校和普通本科学校享有的经费投入比例高于其享有的财政性经费比例。这表明在这些教育层次的经费来源中，对非财政性资金（主要是个人学费）的依赖程度要高于全国平均水平。其中，普通本科学校的总投入对国家财政性教育经费的依赖程度最低，紧跟其后的是学前教育。换句话说，除普通本科学校外，学费在学前教育总投入上的贡献程度是所有教育层次中最高的。

增加财政性学前教育投入是解决“入公办园难、入好园贵”问题的根本途径。加大公办幼儿园的建设力度^[33]，把企事业单位办园和集体办园全部纳入教育部门公办园的建设和管理，进一步提高学前教育公共服务的公益普惠程度；加大公办园生均财政拨款标准，财政核定幼儿园的运行成本；同时，财政完善普惠性民办园的扶持办法。而这些均需加大财政性学前教育投入力度。

需要指出的是，上述提及的需要加大的财政性学前教育投入是假定幼儿数量基本稳定，并不适用于在园幼儿数量大幅变化的情况。而目前我国学前教育事业即将面临此巨大挑战。2016年1月1日起实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》将“提倡一对夫妻生育一个子女”政策调整为“提倡一对夫妻生育两个子女”政策。“全面二孩”政策的实施将对教育特别是学前教育政策带来很大挑战。据教育部门预测，“全面二孩”政策实施后，全国每年将新增幼儿300多万人，按照现在的学制，3年将增加幼儿900多万人^[34]，相当于2014年幼儿园在园幼儿数的22%左右（2014年我国幼儿园在园幼儿数为4050.7万人）。要保证这些新增幼儿的学前教育需求，需要在补足财政性学前教育经费投入短板的基础上，至少额外增加22%的经费投入（此处的22%经费仅是日常经费，并没有考虑幼儿园建造所需的资本性投入）。尽管“全面二孩”政策带动的教育需求具有滞后性，但客观现实要求教育部门应提前规划布局，以应对未来的学前教育压力。

不仅如此，从我国城、镇、村学前教育发展水平的差异上可以看出，学前教育投资的结构性问题仍然存在。

在这不多的学前教育经费中，又存在着严重的结构性问题：学前教育在不同的地方、不同的群体中，发展的程度严重不同，不仅存在城市与农村间，沿海地方与内地间，还存在于不同层次的家长间，学前教育发展不均衡。长期以来，学前教育的发展重城市，轻农村；重公立园，轻私立园；重强势群体，轻弱势群体。

在这不多的学前教育经费中，又涉及效率和公平的问题：长期以来，我国“效率优先”发展，对教育公平重视程度不够，教育公平没有成为教育公共政策的基本价值。各种名义的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性，更使学前教育的城乡差距、地区差距和阶层差距不断加大。

相关资料显示，发达国家学前教育经费占同级财政性教育经费比例的平均值达到或已超过了7%，特别是与我国国情较为接近的巴西、墨西哥、蒙古等发展中国家，占同级财政性教育经费比例均达到或超过了8%，其中巴西为8%，墨西哥为8.9%，蒙古更是达到了18%。^[35]可见，目前我国政府的财政投入偏重义务教育，学前教育阶段在整个教育系统中不被政府所重视，政府对学前教育的财政投入程度不够，致使其投入经费明显偏低。

与此同时，国家财政性学前教育经费占学前教育经费总量的比例偏低。如表3-1所示：2008—2013年幼儿园教育经费总额保持增长趋势，其中学杂费年均增长率为72.89%，而期间幼儿园财政性学前教育经费的年均增长率高达45.35%，但仍低于学杂费涨幅。这表明财政性学前教育经费并非学前教育经费增长的主推力，学前教育经费主要增长原因源于家庭投入的不断增加，本该由政府层面承担的学前教育公共责任转嫁到了家庭层面。(www.daowen.com)

数据显示，2013年OECD国家财政性学前教育经费占学前教育经费比例的平均值就已达到77.55%，其中欧盟国家的平均水平达到了80%。而我国虽然从2010年起这一占比有所回升，但在2013年也仅达到49.05%。

可见，为维护学前教育的公益性和普惠性^[36]，未来我国学前教育普及和发展过程中，政府需要担负起更大的责任，不断加大对学前教育投入力度，逐渐提高学前教育财政性投入的比例。

（二）作为学前教育投入主体的县级政府供给能力不足

从以上分析可以看到，未来学前教育的健康发展对财政性学前教育投入提出了较高要求，但是，作为财政性学前教育经费投入主体的县级政府的收入增速不容乐观。而调研数据也同时显示，县级地方财政学前教育经费投入严重不足，以Y县为例，2014年该县地方财政学前教育经费投入仅占学前教育经费来源的0.24%，2015年这一比例有所提升，但也仅占比1.25%。

表3-3　Y县学前教育经费来源

注：表中数据“数量”栏单位为万元，“占比”栏单位为%。

国家统计局数据显示：2019年国家一般公共预算收入达到19万亿元，比2018年增长5.6%，地方财政一般预算收入为101076.82亿元，比上年增长3.2%。地方财政一般预算收入的增幅小于国家一般公共预算收入，地方财政收紧。这对财政性学前教育投入主体——县级政府来说无疑是雪上加霜。

（三）家庭承担大部分学前教育成本

学前教育是兼顾公共产品与私人产品属性的准公共产品，但由于其公共收益率远大于私人收益率，因而学前教育在性质上更加接近于公共产品。若家庭分担的成本比例偏高，则明显有违其公益性。而同时伴随着政府分担比例的滑落，家庭的分担比例必然会有所提升。2010年是具有分水岭意义的一年，在这以前家庭分担学前教育成本的比例均低30%^[37]，到了2010年，这一比例攀升至53.45%，达到历史最高水平。其后呈下滑趋势，但到2013年最低水平仍然达到43.9%。据计算，2008—2013年，家庭年均负担学前教育成本的比例为39.32%。而同期家庭对普通小学、普通中学教育成本的年均分担比例分别为2%、7.54%，即使是更加接近于私人产品的高等教育，家庭年均负担成本的比例仅为31.85%，相对于国内其他教育阶段，家庭负担学前教育成本的比例明显偏高。^[38]以Y县为例，2013—2015年，该县其他学前教育经费来源（保育教育费）主要是家庭，即家庭层面承担比例均超过了60%（详见表3-3）。

近年来，随着国民收入分配向个人倾斜，我国居民的人均收入及储蓄率都有了大幅增长，幼儿家长对子女接受学前教育的需求普遍很高。但受诸多因素的制约，目前我国家庭的学前教育支付能力存在巨大差异，从而影响了家长对子女接受学前教育的实际需求。到了2011年，幼儿园生均学杂费占城市居民人均可支配收入的比例仅为6.71%，但占到农村居民人均纯收入的19.5%。二者的差异极为悬殊，表明幼儿园生均学杂费较之农村居民收入而言已有了实质性增长，这必然对普通农村家庭造成一定程度的经济压力。（见表3-4）

表3-4　2011年城乡居民家庭的学前教育支付能力比较

数据来源：国家统计局相关数据整理计算而来。

如表3-5可以看出，我国农村家庭对幼儿园学费的支付能力明显弱于城镇家庭，且城乡不同收入阶层间的学前教育支付能力差异巨大，城市最高收入户的支付能力是最低收入户的13.07倍^[39]。比照当年幼儿园2198.86元^[40]的生均学杂费标准，可以发现农村最低收入户缺乏学前教育支付能力，农村中等偏下收入户和城市最低收入户支付幼儿园学费后已所剩无几，勉强具备学前教育支付能力。而学前教育需求是家庭对学前教育有支付能力的需要，当家庭缺乏支付能力或支付能力不强时，会直接影响到其学前教育需求。这意味着当年有将近40%的农村家庭与10%的城市家庭的幼儿将被迫失去入园就读的机会，或被迫选择质量较为低劣的幼儿园就读，这将有违于学前教育的公平性和普惠性，不利于教育公平的实现，更不利于消除贫富之间的差距。

（四）社会力量参与不足

社会分担的学前教育成本主要有三种形式：一是缴纳教育附加税；二是直接向幼儿园提供各种资助和捐赠；三是对幼儿园的培训合同支付费用。^[41]由于企业缴纳的附加税最终以财政转移支付的形式成为政府拨款的一部分，幼儿园的各类培训合同支付费用很难准确计量，故在此仅对第二种形式即社会资助和捐赠经费予以分析。

由表3-5可知，我国幼儿园教育社会捐赠经费由2008年的1.52亿元增长至2013年的5.02亿元，但其占学前教育经费总额的比例从未超过0.76%，甚至占比越来越低，社会分担学前教育成本的比例微乎其微。这表明目前我国社会捐资助学的氛围仍没有形成，企业、个人、基金组织向幼儿园捐资助学的热情普遍不高，致使社会分担学前教育成本的比例微不足道。

表3-5　2008-2013年我国幼儿园教育经费社会捐赠状况

数据来源：根据《中国教育经费统计年鉴》（2009—2014年）各相关年度数据整理计算而来，其中2012年数据缺失。