（一）学前教育经费投入的内涵

教育经费服务于教育目的的实现，是各级政府部门为促进教育事业发展而支出的必要费用，其构成包括两个层面：各级政府层面、社会和个人层面，前者主要是财政预算中用于教育事业的实际费用，后者是社会或个人力量直接投入。^[1]因此，学前教育经费是由多方力量为幼教事业发展所支出的费用。财政补助、事业和其他的收入是学前教育发展总的经费来源。在多元化的学前教育经费来源中，学前教育经费的主要来源是三种收入中的财政补助收入，也就是政府的财政性拨款，即通过制定每年的财政预算对学前教育机构、儿童和家庭进行有计划的经费资助。只有政府在公共经费上坚实而稳健地投入，才能有效保障学前教育质量、保证学前教育的发展水平、保护儿童受教育的权利公平。^[2]从国际范围看，主要有两种学前教育公共经费投入来源，包括：需求方导向的和供给方导向的。前者投入方式主要是减免学费、发放家庭津贴或者幼儿教育券、带薪育儿假，而后者投入的主要有现金或实物，同时包含税收优惠的方式。^[3]财政性学前教育经费投入中的供方经费投入主要是政府对社会专门托幼机构的财政投入，需方经费投入则是政府对儿童及其家庭提供补助。^[4]政府对学前教育财政投入规模的衡量指标有三个：国家财政性学前教育经费占学前教育经费的比例、占GDP的比例、占各级各类财政性教育经费总额的比例，如图3-1所示。

图3-1　政府对学前教育财政投入规模的衡量指标

本研究中关注的学前教育经费投入主体是县级政府，经费构成是财政性学前教育经费投入和用于学前教育的教育附加费^[5]，分配主体是教育行政部门，分配方式是自上而下，即一般由财政或税务部门转拨给教育主管部门，然后由教育行政部门根据需要按照一定的比例划出，并把这些经费分配给各个幼儿园和学前教育部门。

（二）学前教育经费投入的特性

1.公共性

公共性是一种公有性而非私有性，例如生产的物品中存在的公共产品；公共性是一种共享性而非排他性，表现为所做的决策中公共决策和运作的权力（利）中的公共权力（利）；公共性是一种共同性而非差异性，体现在社会公共性领域内活动中的公共主体。^[6]斯皮里奇梳理的公共性概念中与教育密切相关的至少有三个层面：一是作为某种活动和空间属性的公共性（publicness），二是作为准则代表了人类普遍权力的公共性（publicity），三是作为国家和市民社会的公共领域（public sphere）的公共性。^[7]

《中华人民共和国教育法》明确规定“教育必须符合国家和社会公共利益”，即公共性是教育的基本特性，具体表现在以下三个方面：第一，服务对象的广泛性。教育属于公共服务体系，是一种超越个人利益的公共利益之所，教育服务可以被每个社会成员消费，是政府提供给全社会成员的最基本的教育服务，^[8]而不是仅仅服务少数人或特权阶层。第二，人类价值的共同性。教育的公共性内在于人类共同体的公共性追求和教育的公共性价值之间的深刻关联性。^[9]人类得以延续和发展的根源之一就是教育从培育到形成，最后继承、传播、拓展人类公共追求或价值功能的实践活动得以展开。第三，法律法规等的确定性。教育的公共性也得到了法律的确认。《中华人民共和国教育法》和《儿童权利公约》体现了教育面向全体成员的强制性。

学前教育作为基础教育的重要组成部分，其公共性体现在三个层面：第一，“普及”的社会责任和义务。学前教育不是个人或部分人的局部活动，而是以普及为根本目的，面向群体的，深入社区和家庭的社会活动。学前教育面向全体学前儿童，能有效提高人口素质和生活水平；深入社区与家庭，能帮助社区与家庭建立良好的人际关系。教育是从根本上促进城乡融合的重要手段，对推进人类命运共同体的进程具有重要意义。第二，“均衡”的儿童权利保障。学前教育是不具有排他性的公共教育的开端，其均衡发展是对每个孩子获得公平、有质量教育的重要保障。第三，“参与”的社区公共服务职能。社区提供公民公共生活活动空间，作为履行公共服务的基层公共生活载体，需要最基础的教育和医疗服务的共同参与，是实现公共服务职能的重要场所。^[10]进入现代社会，学前教育不仅是家庭或幼儿园的职责，更是社区公共生活的纽带和重要内容，是培养现代社会合格公民的重要途径。因此，学前教育在现代新型社区的建构中发挥着公共服务的重要职能。

学前教育经费投入的根本目的就是促进学前教育长效、健康、快速发展。学前教育属于准公共产品的范畴，其公共性决定了学前教育经费投入的公共性。学前教育经费的公共性意味着投入权不能完全下放给市场，否则市场的利益性将使公共性随之消失。从国家利益的视角出发，承认学前教育具有多元的社会价值，将发展学前教育的行动计划上升到国家层面，通过公共财政投入予以推行。^[11]

2.长效性

从投入的效益角度分析，学前教育经费投入具有长效性，对人的成长发展的作用表现出隐藏其中、见效缓慢的特点。学前教育经费投入的效益表现有两个特性。第一，间接隐蔽性。学前教育投入的效益主要体现在为个体全面发展打下良好基础的基础性，体现在为人口素质提高奠定基础的个体效益和社会效益，与生产领域的投资不同的是并不直接体现为可量、可比的经济效益，无法直接获得产品的增值或收益，而是通过成人之后，其与物质生产相结合的过程以及参与社会生活，为社会带来良好的社会效益和经济效益等间接反映出来，所以难被公众和社会所认识。第二，长期滞后性。学前教育经费投入效果的最终显现不像物质生产领域的投入，从投资到获得收益是在一个相对较短的周期内，它是一个长期的过程，需要个体完成全部教育，走上社会之后，才能产生效益。(www.daowen.com)

3.生产和消费的双重性

马克思将教育看作是享受性和发展性的消费活动，而我国消费经济学的创始人尹世杰认为“文化教育是第一消费力”，从而把属于精神性消费的教育列为消费部门，是社会总消费的重要组成部分。学前教育经费投入是对人力、物力和财力的大量消耗，其中国家、社会、企业对学前教育的经费投入属于生产消费范围，家庭对学前教育的经费投入属于生活消费范围，主要用于购买学前教育服务，显而易见，学前教育经费投入具有消费性。同时，其消费性决定了学前教育经费的投入以增强学前教育的供给能力为前提，以满足社会和个人的需求为目的，以适应经济发展水平以及国家和个人的消费能力为准则，合理确定学前教育的发展速度和规模。

教育的生产属性决定了学前教育经费投入的生产性。马克思认为教育是“直接把劳动能力本身生产、训练、发展、维持、再生产出来的劳动”，^[12]因此，教育投入的作用包含培养和提高劳动力质量，间接促进生产发展。学前教育对提升劳动者能力的作用是显而易见的，一个接受过良好学前教育的人，良好素质的养成和良好习惯的培养是其受学前教育的影响成果之一，对未来生产技能的提高有明显促进作用。因此，生产性也是学前教育经费投入的明显特性，是学前教育投入的潜在价值的体现。

（三）学前教育经费投入的原则

原则，是指带有本源性、概括性和普适性的准则。通过对上述学前教育经费投入的公共性、长效性、生产和消费双重性的特性分析，基于学前教育的属性，概括出以下几个原则：

1.公平原则

当前我国城乡之间享有的资源存在显著差异，同时不同区域或群体之间在资源的享有上也存在显著差异。教育资源的合理配置是教育公平的重要保障。学前教育经费投入应该规范财政支出，保证待遇相等、资源平等，缩小区域之间因经济发展水平的差异而导致的学前教育发展方面的差距，更多地从人权基本保障、经济发展和社会公平的角度，完善财政支出的方向、标准和程序，确保向所有社会成员平等、公正地提供学前教育公共服务。

2.公开原则

学前教育经费投入主体是国家各级政府部门，是属于政府财政收支行为内容中的重要部分，而其信息公开是属于财政公开的范畴，更是政府信息公开内容中的组成部分，所以公开于社会和公众正是学前教育经费投入的必然要求。遵循公开原则是国家财政公开、信息公开程度的重要展现窗口，是保障公民权利的重要途径，在保障公众对公共事务和与个人利益相关的信息的知情权基础上，行使参与权，全面、有效发挥公众的监督职能，有效保护公民在学前教育方面的利益，使政府的财政行为受到约束。同时，学前教育经费投入的信息公开能够更好地发挥政府公共管理职能，即在充分供给信息下，与社会主体良性互动，使政府对学前教育的经费投入更加符合公众的需求，资金的效益才能得到最大限度的发挥。

3.法定原则

在学前教育经费投入职责划分上，政府的职责主要是如何管钱和如何花钱。但是政府对学前教育经费的投入，例如投入多少、投向哪里、如何投入等问题，都必须规范在法律授权范围中，对政府财政支出方面的行为进行规范和约束，按照法定程序确定的预算进行，接受法律监督。我国学前教育的财政投入总量占财政支出的比例一直低于世界平均水平，其原因之一就是缺少法律的规定，使得对学前教育的经费投入缺少稳定性和确定性。因此，对学前教育经费投入立法迫在眉睫，用以将政府行为的着眼点限定在公众普遍的、共同的利益上，弥补政府失灵。

同时，在市场或私人提供学前教育产品的行为上，其准入准则和监管原则都应该有相关法律规范。不仅可以确保良好投入秩序，同时可以保护投入者和受教育者的利益，体现逐利性和公益性的有效结合，使学前教育经费投入更加凸显公共利益性。