学前教育是人生发展的奠基性教育，学前教育对促进个体早期的身心全面健康发展，提升国民素质，缩小城乡差距，促进教育和社会公平具有重要价值。自2010年以来，我国出台了一系列学前教育普惠性政策，如2011年开始启动的“学前教育三年行动计划”已然惠及村级幼儿园层面，使我国学前教育得到了空前的进步与发展。然而这些发展与进步某种程度上偏重“机会公平”意义上的发展，而在“质量公平”意义上的发展程度比较有限。不少研究指出在国家强劲的政策支持下，我国的学前教育在办学资源与办学条件方面取得了较大的改善，初步解决了“入园难、入园贵”的问题，但是由于内在性学前教育质量的发展程度有限，当前我国学前教育问题逐渐演化为“入公办园难、入好园贵”的问题。学前教育依然面临发展不平衡不充分的挑战：学前教育资源不足，结构不合理；经费投入明显不足，家庭支出偏高；幼儿教师队伍水准不高，待遇地位较低；学前教育质量不高，安全隐患较多。^[27]因此，解决学前教育持续健康长效发展问题是当前我国学前教育发展的重要任务。

学前资源不均衡配置使得区域内幼儿园在办园条件、办园过程、办园质量等方面呈现出较大的差异，因此，如何实现学前教育持续健康长效发展一直是学前教育相关理论与实践探讨的热点问题。通过文献梳理，可以发现有关学前教育发展的研究主要围绕“学前教育发展的影响因素”“农村学前教育发展”以及“学前教育质量”等三个层面的问题展开。首先，学前教育发展受到内外因素的综合影响，外部因素主要指经济、文化、政治、社会等因素，内部因素主要包括教育普及、教育质量、教育投入、教育条件和教育公平等。其次，大力发展农村学前教育，为广大农村和低收入家庭幼儿提供基本均等的接受学前教育的机会，是普及学前教育的重点和难点，也是促进教育公平的基础。农村学前教育发展存在园所布局失衡，供应不足，幼儿园以民办为主、政府办园比例不足、办园质量较差、师资水平低等问题。针对农村学前教育发展的问题需从学前教育经费投入、管理体制和师资水平等层面予以改善。最后，关于“学前教育质量”的研究主要回应了四个关键问题，即质量在学前教育发展中的意义，学前教育质量的构成要素和判定方式，当前我国学前教育质量的现实状况，以及提升学前教育质量的路径。

国外有关学前教育发展机制的研究，顾明远、梁忠义主编，冯晓霞分卷主编，吉林教育出版社2000年出版的《世界教育大系》中的《幼儿教育》卷就有专章介绍国外的幼儿教育体制。我国对学前教育机制的专门研究可见罗索、李艳荣主编的《县域农村学前教育发展机制改革试点优秀案例集》等。第一，学前教育发展机制的内涵。机制以及教育发展机制的内涵多样，有关系说、结构说以及功能说等，由此导致学前教育发展机制的内涵并没有定论。有学者侧重从关系角度去思考学前教育发展机制，认为学前教育发展的体制与机制改革必须处理好学前教育发展数量与质量、布局与效益、硬件与软件等之间的关系。^[28]有学者侧重从幼儿园层面去探究学前教育发展中的办园机制，指出办园机制有两方面的内涵：一方面是幼儿园内部管理系统的建构和运行；另一方面是制约办园机制功能实现的内因与外因。并进一步从系统视角提出幼儿园办园机制的实质，即由组织结构、运行规则与秩序、管理方式与方法等构建起来的用于保障办学行为顺利实施的内在管理系统。^[29]另有从县域发展角度去分析学前教育发展中的管理机制，认为县域学前教育管理机制是决定县域学前教育管理效能的关键，具体表现为管理系统中多个职能部门之间的内在结构、相互关系和运行方式。诸多对学前教育发展机制的理解均从不同侧面触及了其本质，即对学前教育发展系统变化的系统性思考。第二，学前教育发展机制的分类。机制是学前教育发展的各个要素之间的相互作用过程，关涉到学前教育发展的各个方面。研究者对学前教育机制的分类具有不同观点。幼儿教育体制的核心是幼儿教育的办学体制、管理体制和经费保障机制。^[30]也有学者把学前教育体系作为体制的内容，认为幼儿教育供给格局不平衡：长期稳定投入积累下的政府、部分事业单位、教育部门、国有大型企业办的优质教育幼儿园；缺乏稳定经费来源而举步维艰的街道、部分中小企业和其他部门办的幼儿园；未获得有效发展的农村幼儿园。^[31]白志繁、袁旭认为学前教育发展机制由学前教育管理机制、园舍建设机制、经费筹措机制、审批机制、督导机制等五大机制构成。第三，学前教育发展机制改革的视角、思路、原则的探讨。有学者提出：我国学前教育体制改革应基于这一新的基本定位来确定其今后的改革方向和基本框架：首先，应明确其公益性质，将学前教育纳入政府公共服务体系，加大公共财政对学前教育的投入力度；其次，应根据现阶段政府的财力及不同阶层家长经济承受能力确定家庭与政府之间，以及中央政府与地方各级政府之间合理、可行的学前教育成本分担比例；再次，应以维护公平为基本导向，重点向农村及城市低收入群体倾斜；最后，应根据学前教育的重新定位，明确幼儿教师公益性事业单位从业人员身份，切实保障幼儿教师的权利。^[32]

学前教育引起世界各国广泛的关注和重视，是因为学前教育具有重要的地位，学前教育对幼儿身心发展和社会发展起着基础性和奠基性作用；是因为学前教育是各国教育体系中最薄弱的环节，各国面临着学前教育不公平，学前教育质量亟待提高的挑战。因此，提升学前教育质量与促进学前教育公平是世界各国学前教育事业发展的共同趋势和价值诉求，也是学前教育持续健康长效发展模型构建的逻辑起点。综述“学前教育发展”以及“学前教育发展机制”的相关研究，可以得出发展机制是决定和制约学前教育发展的关键。目前我国学术界提出一些学前教育发展机制的基本问题，但是缺乏对学前教育发展机制的系统性研究，这就为本研究的开展提供了基础。

（一）公平与质量：学前教育持续健康长效发展的价值诉求

教育公平是“确保不同背景的儿童都能接受高质量的学前教育（包含着起点、过程、结果的平等）”^[33]，意味着教育公平的内涵已经蕴含了对质量的诉求，而入园机会不平等正是对学前教育机构质量参差不齐的诘问。学前教育是教育体系的开端，是社会公平和教育公平的起点，而实现教育公平的落脚点在于提升学前教育质量。从教育公平出发，为所有幼儿提供优质的学前教育，实现起点公平、过程公平、结果公平是世界各国的共识和使命。美国联邦政府开启的“开端计划”项目，在追究教育公平的过程中努力扩大学前教育机会并确保学前教育质量的稳步提升，为提高学前教育质量提供法律保障而颁布了《开端计划扩展和质量提高法案》。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）围绕可获得性（availability）、付得起（affordability）和质量（quality）三个问题对成员国的学前教育的发展状况进行调研，并结合调研数据为成员国学前教育的政策制定提供建议，2012年的《强壮开端Ⅲ：儿童早期教育与保育质量工具箱》的着力点在于“质量”，强调了质量对幼儿的学习与发展至关重要，提出了提高早期教育和保育质量的五大政策杠杆。德国在《日托扩展法》《儿童及青少年福利法》等学前教育法律中规定：保证并提高学前教育质量是学前教育机构的法定义务。^[34]随着经济的发展与社会的进步，学前教育作为国民教育体系的基础日益受到关注，公平与质量成为我国学前教育事业发展的主旋律和价值诉求。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的颁布与“学前教育三年行动计划”的实施，为实现相对公平的入园机会和优质的学前教育提供了契机。可见，当今世界主要国家极为重视学前教育事业的发展，促进公平与提升质量是制定学前教育事业发展战略的核心，是学前教育持续健康长效发展的价值诉求。

学前教育的本真是如何呵护儿童、发展儿童、完善儿童，其出发点和落脚点是学前儿童，其根本宗旨和终极关怀是学前儿童的发展。^[35]学前教育公平和学前教育质量的核心评估域应该从社会本位转向幼儿本位，确定幼儿的教育主体性地位，让每一个幼儿真实地体验科学与有质量保障的教育过程，从而获得全面健康与个性多元发展。因此，区域学前教育持续健康长效发展模型强调以幼儿的发展为根本出发点，以幼有所育为价值归宿点，即要让区域内每一个幼儿在不同地方与不同类型的办园机构中都能够享受到优质的保教服务。这意味着学前教育持续健康长效发展模型要充分切合幼儿身心发展的特点与要求，夯实教育过程中内容的丰富性、适切性与活动的体验性、趣味性，寻求科学而有质量的保教过程。因此，过程性的质量公平是学前教育持续健康长效发展模型的核心内容，逐步缩小园所之间在保教过程中的质量性差异是区域学前教育均衡发展的重要目标与任务。学前教育持续健康长效发展模型最终落脚到幼儿的公平发展上，其核心和实质是让区域内的幼儿共同享有公平发展的权利和机会，共同享有基本有质量的学前教育，在学前教育的起点、过程和结果上均享受公平。

提升质量、促进公平是学前教育持续健康长效发展模型的终极指向，其本身就是学前教育公益普惠性的集中体现，这意味着政府在学前教育发展中承担着主导性的职责。对于区域学前教育而言，要提升质量、促进公平就需要提高公益普惠性资源的占比，然而现实中政府对公益普惠性资源的供给力有限，由此导致园所间保教质量的诸多现实差异。丰富的办园资源是促进办园过程与质量公平的前提，同时也是缩小园所差异的物质保障，是缓解园际恶性竞争关系的关键砝码。就学前教育物质保障的供求关系而言，一方面，政府作为供给端，为学前教育机构、教职工和家庭提供涉及学前教育相关的教育政策与制度；另一方面，幼儿及其家庭作为需求方，教育政策供给侧的教育资源需要满足其教育诉求。教育政策具有引导、调控、规范等客观属性，是国家为了使教育能够在一定条件下有效地发展从而实现教育目标，在协调一系列教育关系后做出的一种战略性规定。教育政策的价值应是政策的选择能够满足受教育者需要的关系体现，并且这种关系是建立在实践基础上的。^[36]因此，学前教育持续健康长效发展模型强调政府重视公益普惠性的发展指向，贯彻落实“学前教育三年行动计划”，大力推进普惠性幼儿园建设，多渠道筹措资金，逐步提高学前教育经费投入水平，促进园所保育设施、户外游戏与运动设备、教具与玩具等办园条件的改善，进而提高区域内普惠性资源的供给力，为保教质量的提高奠定物质支撑。以公益普惠性学前教育政策为物质保障“凸显了我国对学前教育普惠性和公益性的价值追求和对社会公众之于学前教育利益诉求的真切关照，其主要目的是扩大公共学前教育资源，提高学前教育供给能力”^[37]，以满足社会公众对质优价廉的学前教育资源的需求。

（二）幼有所育：学前教育持续健康长效发展的理性呼唤(www.daowen.com)

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。随着现代化教育进程的加快，学前教育领域的主要矛盾已转化为人民日益增长的教育需求与优质普惠性资源之间的矛盾。该矛盾折射出困扰我国学前教育发展的两大“紧箍咒”：一是，我国学前教育资源供给不足，具体表现为学前儿童“入园难、入园贵”，经费投入不足、教育资源短缺等问题，特别是全面二孩政策的颁布带来学前教育刚性需求的持续增加；二是，我国学前教育机构质量参差不齐，具体表现为城乡发展不平衡，优质教师缺口大，虐童案频发等问题。为保障和改善民生，党的十九大报告明确指出“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。七大民生要求将“幼有所育”排在首位，给予学前教育前所未有的重要地位，视学前教育为一项重要的民生事业。虞永平教授认为“幼有所育”是对0～6岁儿童的养育、抚育，既是保育，也是教育，既关系到机会问题，也关系到质量问题。^[38]谢天认为“幼有所育”全新阐释了学前教育公平发展的新理念与发展路径，它既是一个公平概念，也是一个质量概念。作为一个公平概念，“幼有所育”指向的是权利的平等、分配的合理、机会的均等；作为质量概念，“幼有所育”指向的是教育资源、教育过程、教育内容的品质和水准。^[39]可见，“幼有所育”是一项保障和改善民生的事业，致力于让每个幼儿都能获得公平而有质量的教育，呼唤着学前教育持续健康长效发展，既是对学前教育资源“量”的呼唤，也是对学前教育资源“质”的呼唤。

然而“幼有所育”旗帜鲜明地反对绝对化、标准化的公平主义，强调教育公平要适应人的身心发展特点及规律，尊重教育发展现实的层次性与差异性，通过多样化的路径满足人发展的多元性和可持续性。日本学者尾关周二指出：“我们所说的‘共生’是向异质者开放的社会结合方式。”这种解释与调和、共同、一体性、共存、对等（平等）等关键词相对地提示了作为共生理念核心的要点：共生是以差异和对立为前提的相互关联的共存。^[40]对于区域学前教育而言，统筹园所差异并不是追求“标准化”与“整齐化”，因为不同属性的园所的办学历史、办学理念、办学条件等都不一样，因此，区域学前教育共生发展的目标绝不是“千篇一律、千人一面”，而是在尊重个性与差异的基础上，寻求区域学前教育多样性、特色化的内涵发展。因此，学前教育持续健康长效发展模型的根本取向是在充分尊重各幼儿园间的现实差异性的基础上，基于各幼儿园既有基础，通过内生型共生联动实现有特色有质量的发展，实现的是区域学前教育“百家争鸣、百花齐放”的共生发展态势，从而真正实现“幼有所育”。

（三）普及、惠民、基本有质量：学前教育持续健康长效发展的功能定位

20世纪80年代至20世纪90年代中期，我国学前教育事业处于大发展时期。幼儿园的整体结构和服务性质相对合理，具有就近、方便、低价的特点，企事业办园和集体办园具有“公办”性质和福利性。^[41]20世纪90年代后期，学前教育进入大滑坡时期，迫使学前教育偏离服务性、公益性的轨道。随着我国经济体制改革的深化，企业剥离社会功能，事业单位精简机构，“关、转、改、让”导致带有“公办”性质的企事业单位以及集体办园急速萎缩，以盈利为目的的民办幼儿园异军突起，无法保障低保家庭和其他各种社会处境不利人群的幼儿接受普惠性、有质量保证的学前教育服务，“入园难、入园贵”由此产生。政府在学前教育事业中逐渐回归主导权的产物，促使学前教育回归公益性和福利性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出了基本普及学前教育的目标，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首次正式提出“普惠性民办幼儿园”概念，“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。随后，按中央政府的统一部署，各地纷纷制订“学前教育三年行动计划”：第一期行动计划（2010—2013年），以扩大教育资源为主，首先缓解“入园难”；第二期行动计划（2014—2016年），强化政府职责，坚持公益普惠，实现“上得起”；第三期行动计划（2017—2020年），完善体制机制，在全国基本普及有质量的学前教育。2014年《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》提出政府“积极扶持普惠性民办幼儿园”，“通过政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师等方式，支持民办园提供普惠性服务，有条件的地区可参照公办园生均公用经费标准，对普惠性民办园给予适当补贴”。从以上政策的颁布及实施中可以看出，学前教育持续健康长效发展的功能定位在于普及——面向大众，惠民——收费合适，保证一定质量——质量合格，实际上是政府向有资质的民办园购买学前教育公共服务的一种形式，^[42]其目的在于解决我国在学前教育持续健康长效发展进程中遗留的“入园难、入园贵”等历史问题，恢复学前教育普惠性、公益性。

学前教育发展必须认真落实立德树人的根本任务，遵循幼儿身心发展规律、实施科学保教。然而由于我国学前教育发展中存在着政府主导性发挥不足、系统活力开发不足、教学科研专业引领不足等现实问题，致使不同的办园机构在课程资源开发与利用、课程规制与安排、保教活动组织与实施、保教质量与评价等方面形成价值多元、种类繁多、质量参差不齐的现实样态。部分民办园为追求经济利益，盲目追求招生数量而忽视保教过程及保教质量的维护，部分乡村地区幼儿园由于缺失专业教师，致使其保教活动中存在严重的小学化倾向，严重侵害幼儿的健康成长。因此，学前教育持续健康长效发展模型强调优化与整合地方教研力量，强调打破行政性的教育督导的垄断，建立多元的、持续性的区域教研。区域教研即一定区域范围内的所有幼儿园联合开展教育教学研究的教研活动，以提高幼儿教师的工作热情及专业素养，促进区域内不同幼儿园保教质量的均衡发展，帮助不同层级幼儿园形成具有特色的教研制度和教研文化。区域教研以共生理念为指导，需要确立发展的基本方向、目标，构建各层次专业发展共同体，以发挥共同体的引领，开展深度教研为目标，形成区域教研工作体系，构建区域上下联动教研工作机制。因此，开展区域教研活动是提高区域学前教育质量，实现区域学前教育均衡发展的重要手段。^[43]

园际的合作与联动对构建“普及、惠民、基本有质量”的学前教育公共服务体系具有重要的支撑作用。园际合作是指合作者从个体化、孤岛式的工作走向群体合作性的活动，即以园为本的合作活动，由两所或两所以上地域相邻、性质相同的园所构成，有多种力量（教师与园长、教研员与专家）介入的合作共同体。^[44]互助合作的园际交流与协调，有助于区域所有幼儿园之间的交流合作，形成良性的竞争关系。以互助合作的园际关系着眼于区域实际需求，组建不同层次的园际学习共同体，创建不同层次的园际合作平台，实施合作模式，不仅提升了幼儿教师自身的专业能力和素养，也有助于营造良好的教研氛围，使幼儿园教育教学质量有了较为迅速的提高。因此，在园际合作中，幼儿园之间形成了平等交流合作、互相学习与指导、互相帮扶与发展等的共生模式，双方利益一体，互惠互利，共同追求一体化共生和对称互惠共生等优化的共生模式。^[45]

对于教育机构来说，既要与其他教育机构接合（engagement）、联动（linkage），又要有自己的议程（agenda），后者的目的在于保持自身的完整与平衡。^[46]如厦门市思明区以各类活动项目为契机，要求各片区积极组织本片区内各类幼儿园参加，统一布置，协商完成，如此必然促使各片区强化目标，协调督促，层层落实任务和责任，充分发挥片区管理的职能。^[47]