我国学前教育发展自2010年以来迎来了重要的发展机遇，党和国家高度重视学前教育的发展并出台了一系列强劲的政策，自《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，以普惠性幼儿园建设工程为核心的“学前教育三年行动计划”已经连续实施两期，第三期行动已经在2017年启动。在国家强劲的政策支持与引领下，我国学前教育的发展取得了巨大的成就：从入园率来看，我国学前教育的毛入园率从2009年的50.9%提高到2016年的77.4%；截至2016年，全国在园幼儿数从2009年的2657.81万人增长到2016年的4413.86万人，幼儿园数从2009年的13.82万所增长到2016年的23.98万所。^[1]从上述权威数据可以看出，我国学前教育的发展迎来了重要的发展机遇，幼儿教师、幼教机构、幼儿人数等都有了较大幅度的增长，一定程度上缓解了“入园难、入园贵”的问题。结合教育部发布的《学前教育督导评估暂行办法》一级指标中的“发展水平”的具体评价标准来看，我国学前教育近年来取得的发展成就集中体现在这六个方面：第一，学前教育毛入园率得到明显提升，学前儿童入园难的问题得到改善。第二，公办幼儿园占幼儿园总数比例有所提升，无论在城市还是农村，公办幼儿园覆盖面积都有提升。第三，政府对学前教育的财政投入资金明显提高。第四，幼儿教师中，获得幼儿教育资格证的教师数量有所提高。第五，学前教育的质量显著提高，并且与我国的教育目标相契合。第六，社会对于本地提供的学前教育满意程度有所提升。^[2]

然而我国学前教育在取得发展成就的同时，也存在较多的问题，这些问题受到了研究界的广泛关注。王亚芳认为我国学前教育发展存在不公平问题，表现在教育资源配置失衡、入园机会不均等、教师素质参差不齐、教育质量差异显著等。^[3]黄建春等人对湖南省6个地区的学前教育现状进行了抽样调查，调查发现湖南省学前教育事业发展迅速，师资队伍数量与质量有所提高，但也存在一些问题，如幼儿园发展不均衡，政府对民办园的管理欠规范等。^[4]刘晓红研究指出农村学前教育机构教学设施简陋、课程设置随意、师资队伍素质不高、安全隐患大等现象普遍存在。^[5]陈玲认为学前教育的财政资源严重不足，且资源分配在地区之间、幼儿园之间的差距越来越大。^[6]钟运红指出当前欠发达农村地区学前教育发展面临的挑战表现为：普惠性资源总量不足；政府财政投入相对不足；幼儿教师数量不足；管理力量薄弱；政府责任承担不足，农村学前教育经费投入几乎为零；农村学前教育存在师资“引不进”的瓶颈问题；农村学前教育生源缺乏充分保障；农村学前教育公益化不足，小学化、商业化、低质化严重。^[7]董倩倩基于公平视域下我国城乡学前教育发展进行调研，分析得到我国城乡学前教育发展差异主要表现为教育机会不平等，资金差距大、师资力量差距大。^[8]霍力岩、孙蔷蔷对中国与其他“一带一路”沿线国家的学前教育发展水平进行比较分析，发现在毛入园率、公立机构在园幼儿数、学前教育经费投入和师资数量、教职工待遇等指标上，虽然中国近年来显著提升，但仍处于中等或落后水平。^[9]众多研究者采用不同的研究方式反映了学前教育各领域存在的现实问题，我们可以看出当前我国学前教育发展中面临的问题主要集中在这几个方面：首先是政府管理体制的不健全，职责的不清晰，致使其管理能力不足；其次是财政投入的问题，表现为整体财政投入总量不足以及投入方向存在偏差，导致财政资源的不公平问题；最后是教师队伍质量较差，教师地区分布不均衡，教师工作待遇差等进而影响到教师的职业生存。

学前教育是一个复杂的教育系统，由于其体制因素、人员因素、财政因素、环境因素等方面不同程度地存在缺陷，致使现下我国学前教育发展面临很多问题。王亚芳认为只有加大国家财政对幼儿教育的支持力度，完善幼儿园教师培养管理体系，加强学前教育的法制建设，关注弱势群体的幼儿教育，才能促进我国学前教育的健康可持续发展。^[10]陈幸军等人认为影响湖南省学前教育发展的原因在于政府对学前教育重要性认识不够，责任意识薄弱；政府投入严重不足，缺乏经费保障机制，学前教育规划难以落实；政府对学前教育事业的管理严重不到位；政府对学前师资的管理与培训严重不到位。因此需要加强政府的管理职责，完善相应的管理制度。^[11]刘晓红研究指出要发展好的农村学前教育，应该合理规划农村幼儿园布局；建立以政府为主的财政分担机制；制定相关政策制度，实现办园模式从作坊式向规范化的转变；实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制；大力加强农村幼教师资队伍建设。^[12]谢应宽、田兴江、吕晓认为文化与语言的冲突、生产力发展水平与观念相对落后、学前教育经费投入总体不足与分配不均是影响西南少数民族地区学前教育的关键因素，因此，要因地制宜多形式开办学前教育机构，建立健全经费保障制度，重点向少数民族地区农村地区的学前教育倾斜。^[13]杨文认为我国学前教育出现规模萎缩和质量下降的严重问题，主要是国家规划没有对各省、市提出具体实施要求；支持规划实施的政策不足，且无专项幼教经费支持；没有对规划实施提出评价要求等。^[14]因此，新时代需要强化政府的管理职能，强化过程性管理与规范管理。郭元凯、胡晓江认为“单独两孩”政策实施后，我国学前教育未来发展需要政府加强顶层设计，建立“人口发展与教育资源信息管理系统”；学前教育政策要因地制宜，积极探索学前教育体制机制创新；政府要坚持“分类治理、分层供给”，建立起“一主多元”服务供给机制，即政府主导下的市场、社会多元主体合作提供与生产。^[15]单吉庆聚焦中西部农村地区学前教育发展问题，认为现阶段我国学前教育基础薄弱，区域发展不平衡，城乡差别大，农村地区、少数民族地区发展滞后等，其强调了我国学前教育均衡发展的关键在农村学前教育的发展，^[16]因此新时代学前教育的发展需要重点关注农村地区的学前教育发展。霍力岩、孙蔷蔷通过对比“一带一路”沿线国家学前教育发展与我国学前教育，指出中国应继续通过提升学前教育的普及程度、增加公共学前教育资源总量、加大政府教育经费投入力度以及建设高素质幼教师资队伍等措施，为提供公平且普惠的学前教育创造条件。^[17]

唯物辩证法认为任何事物的发展都是量变与质变相互转换的过程，任何事物的发展都具有阶段性，每一个发展阶段面临的主要矛盾都不相同，因此导致不同时期的人们面临的社会问题及其解决的方式都不一样。学前教育系统同样如此，不同时期我国学前教育的发展面临着不同的主要矛盾，因而导致政府对学前教育管理的政策与干预路径也不一样。综观已有的相关研究，我们从整体的角度进行分析，不同时期人们关注的问题及其影响因素与解决方法都不同，而从政府的管理政策与管理作为来看，不同时期国家政策关注的核心问题不一样，因此导致其具体的政策工具与方法都不相同。公平与质量是学前教育发展的生命线，二者既是矛盾体又是互补体，都由条件性要素、过程性要素、结果性要素所构成，从公平与质量相互统一的角度来看，条件性要素更强调公平取向，而过程性要素更倾向质量取向，结果性要素是前两者因素共同作用后形成的结果与效益。如图1-1所示，我们建立了学前教育发展的公平与质量矩阵图，通过该图我们可以梳理出我国学前教育发展的阶段，并进一步反映出不同阶段面临的发展矛盾，结合相关研究，我们可以发现同一时期的相关研究反映的问题及其影响因素与解决方式都具有一定的相似性。第一阶段为“入园难、入园贵”的集中突显期，主要表现为我国公办性学前教育资源严重不足，民办性学前教育市场混乱等问题，自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，国家启动了一系列“学前教育三年行动计划”，第一期“学前教育三年行动计划”强调“广覆盖，保基本”，意在扩大学前教育资源，大力开办乡镇中心园与村级园，2011年、2012年、2013年我国幼儿园的数量增速最快，国家主要以财政输出为主，紧抓普惠性幼儿园的推广与标准化建设工作；第二阶段为“入公办园难、入好园贵”的矛盾凸显期，主要表现在公办园与民办园之间存在质量方面的差异，而公办园教育资源有限，无法满足社会大众的需求，而众多民办园中高质量的幼儿园所需要的教育成本很昂贵，“有质量”成为普惠性幼儿园建设与发展的重要内容。如何在继续扩大公办性学前教育资源的同时，又能够向广大民众提供有质量的学前教育服务成为当下需要解决的重要问题。因此，我国学前教育的发展需要政府继续加大财政投入，继续扩大普惠性学前教育资源，同时加强对广大幼儿园的保教质量的督导与评估工作，缩小不同地区之间、不同属性幼儿园之间的质量差异以实现均衡发展。(www.daowen.com)

图1-1　学前教育公平与质量矩阵图