洪泛区是指江河两岸、湖周、海滨易受洪水淹没的区域。也是洪水泛滥所形成的冲积平原，又称洪泛平原。在大河流的中下游多有人口众多、经济发达、财富密集的冲积平原。世界各大江河中下游一般都有宽广的洪泛区。中国、日本洪泛平原面积约占全国土地面积的10%，居住人口占全国半数以上。中国长江、黄河、海河、淮河等江河滞洪区、蓄洪区、行洪区，滩区等都是典型的洪泛区。匈牙利洪泛区占国土面积25%，有80%的村镇、城市，50%的铁路、公路都在该区内。美国洪泛区面积约占全国面积7%。荷兰全国地势低平，约有1/4的面积低于海平面，经常受海潮、暴雨、洪水和渍涝的严重威胁。这些地区土地肥沃，交通发达，有发展工农业的良好条件，但也是最易遭受洪灾的地区，如何合理利用这些地区以发展生产，减小洪灾损失，就成为十分重要的问题。这就需要在洪水风险图的基础上，对洪泛区进行管理，主要包括洪泛区土地利用规划、洪水保险、洪水预报和警报系统、应急避难和救灾计划等。本节主要介绍对洪泛区土地利用规划，其他内容已在前面进行了介绍。

（一）基本资料

实施洪泛区管理，需要对一次以下的基本资料进行收集和分析。

1.洪水风险图

前面已作介绍。

2.对洪泛区的普查登记

（1）现状及规划的土地利用情况。包括：①居民区；②商业区；③工业区；④机构单位；⑤农业区；⑥开阔地/娱乐休闲区；⑦空地。

（2）对于在发生设计洪水时可能会受到威胁的房屋、建筑物、基础设施等要进行登记分类。

3.危险性分析

危险性分析是要考虑发生洪水时可能造成的生命财产损失，有助于确定应急措施计划，可以指导对最危险地区（例如，对人们的生命安全存在威胁最大的地方）优先采取措施。

造成生命财产损失的危险因素包括：

（1）洪水过程曲线或洪峰上升速度。它对洪水造成的生命财产损失起着重要作用。达到洪峰所需要的历时是洪水的重要特征，时间越短，则危害就越大。

（2）洪水淹没深度。一定频率的洪水，水深越大，对居民和援救人员的威胁也越大。

（3）洪水的流速。洪水的流速越大，对居民和救援人员的威胁也越大。

（4）受威胁的人口数量。这一分析一般要涉及对不同地区的人口进行优先排序的问题，包括处于分洪道内、洪泛区内及其邻近地区的居民。

（5）对非常住人口的威胁。

（6）交通条件。交通设施薄弱时，洪水可造成交通设施的破坏，并造成社区居民处于被因而孤立无援的局面。如果不能在洪水淹没之前及时疏散撤离人群，则会增大生命财产的损失。

（7）洪水危害区内公共设施的使用。例如医院、学校、幼儿园、养老院等所处位置。

（8）洪水警报和撤离措施。包括现场的自然条件和计划的撤离方案（特别是撤离通道的情况）。

4.损失评估

为了评价防洪减灾工程的设计效果和投资的有效性（效益/投资分析），需要对洪水损失进行估计。这类分析也会有利于对防洪减灾资源的更合理利用。损失估算需要用水文学的方法确定不同频率洪水的水位，并推算出发生这类洪水时所造成的计算损失量。这样的分析，可提供出计算损失量与洪水频率之间的曲线，由此可以估算出一个地区的年平均损失大小。

洪水损失类型包括：

（1）居民损失。包括物品、房屋、清理费等。

（2）商业损失。存货、设备、建筑物损失，以及清理费。

（3）基础设施损失。包括公路、桥梁、其他公共设施。

（4）农业损失。对作物、农机具、储藏设施等造成的损失。

（5）间接损失。包括以下各方面的费用：疏散撤离人群、洪水期间提供的其他食宿设施、工资损失、商业停业和交通对收入的影响、管理费用、抗洪费用，以及其他因素造成不便而发生的费用和清理费用；间接损失经常以直接损失的百分数计算。(www.daowen.com)

（二）管理手段

对洪泛区土地的开发利用进行调节和管理，有各种各样的方法可供选用。主要是通过法律、法规来进行管理，包括洪泛区管理条例、区划及土地利用的地方法规、分区管理条例、建筑物标准、开发政策及其税收调节政策等。

1.洪泛区条例

由国家、省（自治区、直辖市）或地区制定和颁布相关的法令、条例，通过法律的手段对洪泛区土地的使用实施许可证制度。目的在于防止因为某些行为或其他疏忽而引起洪水流量和洪水水位的增大，条例本身并不能减少已经发生的洪水危险。条例应该作为指南使用，要合理并不带歧视性。

制定地区性的洪泛区管理条例，需要结合考虑有关的法定区划、分区管理规定、建筑物标准等。

（1）区划及土地利用的地方法规。根据大众的利益和地形、洪水频率、淹没水深、流速以及可能造成危害的程度，进行区划及土地利用，由地方政府实施对土地、水源和建筑物的利用进行的调节和限制，目的在于控制洪泛区不合理的发展以减少洪水损失。一般划分为禁止区、限制区和警报区等。禁止区不准修建永久性建筑物，不准发展长远性工业；限制区只准建设经济价值较小的建筑物，但要有防洪设施；警报区的建筑物和工业可不受限制，但防汛通信设施必须完备。具体的划分标准可因经济发展水平的高低而有所不同。

制定区划及土地利用的地方法规，要注意解决开发效益和防洪效益评价之间的冲突，如果没有更高一层的立法保证，当地法规容易失去作用。

（2）分区管理条例。分区管理条例是制定一些方法，根据这些方法可对土地进一步分区，并制定出各种规范和设计标准。开发商的活动必须符合这些标准，以便得到市政府部门的批准。

这些规定可能用来对洪水危害区或天然行洪区的替代地区做出限制，或者对将要建设的建筑物提出要求，即要求必须包括一些防护性措施。另外，这些规定也可能会对—些地区的不合理开发加以限制。美国的经验表明，同区划条例相比，分区管用条例没那么简单和统一，而且在减轻洪水损失上还没那么有效。

（3）建筑法规。建筑法规应该保证洪泛区内构筑物的安全，以减少潜在的损失。

建筑法规可在地方区域范围内实施，也可方便地在洪水区的周边地区采用，这些法规可以结合某一个潜在的洪水区域来制定，并对建筑物的设计、施工提出详细的要求，以便降低洪水损失。

（4）开发政策。市政部门或土地开发审批部门执行的开发政策就是：对于确认并划定为易受洪水危害的地区，应拒绝在这些地区增加交通通信设施、街道及学校和其他公共服务设施，以鼓励人们向更安全、地势较高的地区发展。

（5）税收调节。税收调节直接与洪水灾害有关，通过税收调节鼓励土地拥有者收回对土地的随意使用权，或者以一种与洪泛区管理计划相符合的方式来使用他们的土地。税收调节也可以用于休闲娱乐、农业、水库和其他空地的使用方式，对保护河道行洪发挥作用。

洪泛区管理条例优点：

（1）限制进一步的开发，使洪泛区由于开发所增加的损失最小化。

（2）使全国、全省或一个地区有统一的标准。

（3）研究表明，实施洪泛区管理后的开发投资效益好。

洪泛区管理条例的缺点：

（1）不能减少对已有洪泛区开发的危险。

（2）涉及现有洪泛区开发的区划（限制了规划的权限）。

（3）限制了洪泛区内已使用土地的发展。

洪泛区管理是一项十分复杂的工作，世界各国发展很不平衡，美国主要是在州和州以下地方一级实行，由国会和联邦政府推动。据1980年统计有马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、艾里瓦、康涅狄格、田纳西等27个州及田纳西河流域制定了洪泛区管理计划。澳大利亚的新南威尔士州亦制定有关洪泛区管理计划，提出：由政府投资的建筑高程应高于100年一遇的洪水位，行洪道泄洪应不受阻碍，低于20年一遇洪水位的地面应无建筑物等。中国于1988年颁布《中华人民共和国水法》，规定在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各种建设必须符合防洪的要求。四川省沿长江将江滨土地按高程划分为禁止开发区和限制开发区（图4-5）。

图4-5　洪泛区划分示意图

我国是一个以洪泛区作为经济活动核心地带的国家。鉴于这样一种河流文明带来的客观生产力布局方式，仅从自然生态环境的角度出发考虑恢复洪水机制，让洪水在洪泛区自由泛滥是不现实的。面临各流域洪灾损失的持续增长，人类经济活动与洪水争夺空间矛盾的加剧，河流堤防加高一水位增高一堤防再加高的恶性态势循环，更加理性地思索洪水水利与水害的转化关系，探讨洪水与洪泛区优化管理的对策和措施，无疑对减小导致洪灾损失中的人为成分，协调洪泛区自然生态环境与人类活动的关系，促进洪泛区社会经济可持续发展具有重要意义。

政府机构、社区、开发者、土地使用规划者和土地所有者共同努力，把洪泛区作为整个流域或河岸系统整体中不可缺少的一部分，使发展经济潜能和保护自然资源两者和谐利用土地。在洪泛区内，应以“管理”手段逐渐取代原始的“施工”方案。依据我国洪泛区的洪水发生规律、人口与经济分布等特性，因地制宜地制定一套切实可行的措施，使洪泛区的管理进一步科学化、系统化、规范化。主要做好以下几方面工作：①积极做好宣传工作，旨在提高公众对洪水灾害的认识，对防洪措施的了解；②加强地方立法，规范洪泛区的开发，确定洪泛区建筑物的级别；③根据流域洪水发生频度和强度及历史洪水特性，界定不同频率等级洪水的洪泛空间范围，对洪泛区的土地利用方式进行分区严格管理；④限制洪泛区的人口迁入，控制洪泛区内的人口增长，对行洪几率大的洪泛区内的居民外迁安置，缓解人口对资源、环境与社会发展的压力，降低洪水致灾中的人为诱发因素，保证洪泛区可持续发展具有可操作性；⑤充分利用雨洪资源、保证蓄水源地供水能力的可持续性。建立节水社会生产生活体系，发展节水灌溉，重视工业生产污水回收利用；⑥建立洪泛湿地保护区，严禁对行洪河道、洪泛区湿地任意围垦充填，对废水废物的排放量进行控制，减小洪泛区环境污染；⑦在洪水时期，将有毒或有害的物质安置在安全地带。