防灾减灾非工程处理技术涉及到技术、法律、行政、经济等各个方面，可分为两大类：①规划处理技术，包括有洪水预报预警、洪泛区土地管理、洪水保险、风险图、避洪防护、流域管理等；②应急处理技术，包括有洪水应急预案、洪水警报、撤离、防汛抢险以及洪灾救济等。

本章所介绍的防洪减灾非工程处理技术主要指的是规划技术，应急处理技术在其他章节中介绍。因此，防洪减灾非工程处理技术可以定义为：通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的的一种技术。基于这一定义，对防洪减灾非工程处理技术进行如下分类。

（一）基于洪水物理属性的非工程处理技术

洪水的形成和传播特性是洪水最重要的物理属性。利用这种物理属性，能够预见洪水的形成和发展，并在此基础上形成了洪水预报技术。

早在公元15世纪，中国黄河中下游已开始利用原始的洪水预报作为防洪减灾的重要技术。当时，沿黄河自上游向下游每15km设一驿站，每站换一队骑手和快马，将水情不断向下游传递，由于马的速度快于洪水传播速度，所以下游居民能提前知道洪水情况，做好防汛准备或及时撤离。

随着水库、堤防等防洪工程的兴建，为了充分发挥防洪工程的作用，现代意义下的洪水预报技术迅速发展，并在洪水预报技术的支持下进行洪水调度，形成了洪水预报调度系统。洪水预报调度系统现已成为防洪工程系统运行不可缺少的支持条件。如果把防洪工程视为防洪系统的硬件，则洪水预报调度当视为防洪系统的软件。

借助洪水预报调度系统，防洪工程可以改变洪水特性，例如削减洪峰、延长洪水传播历时等，也可以使沿河居民有较多时间根据洪水情势采取有效防洪措施或及时撤离将被淹没的地区。由此可见，洪水预报调度是基于洪水物理属性并依托防洪工程，协调人与洪水的关系，以减轻和避免洪水灾害的重要洪水处理技术，因此它是一种防洪减灾非工程处理技术。

现代科学技术使洪水预报有了长足的进步。从防洪减灾实践中考察，增长预见期比提高预报精度更为迫切和重要。由于流域汇流时间通常较短，所以仅依赖水文学方法所能获得的预见期显然是不够的，增长预见期的途径是努力实现有足够精度的降水定量预报。全面提高洪水预报水平有赖于水文科学和大气科学的结合和共同发展。

根据世界气象组织（WMO）的估计，洪水预报调度系统在全球防洪减灾中的贡献率约为防洪总效益的10%～15%。

（二）基于洪水风险的非工程处理技术

洪灾风险分析是指引进概率概念，定量地估计某地出现某种类型洪灾过程的可能性，即洪灾的风险状况。一次洪灾过程的发生都是由于多种风险因素组合而构成的，组合情况的改变可以使灾情有明显改变。风险分析就是剖析可能影响洪灾过程及其灾情的各种风险因素，并通过其概率密度分布函数，说明各风险因素在未来可能的变动情况。再分析和建立风险因素影响洪灾过程的模拟模型，根据各风险因素相互组合遭遇的可能性，估算出现这种或那种洪灾过程的可能性，即所谓洪灾的风险状况。把洪水风险概念应用于防洪减灾非工程处理技术，是基于对洪泛平原的开发和管理而兴起的。由于洪水的随机属性，使人类在洪泛平原进行的开发必然是一种风险开发，即在获取开发利益的同时，必需冒承受洪灾损失的风险，人类对洪泛平原的开发是伴随着承受洪水风险走过来的。人们期望在洪泛平原获取最大的开发利益而所冒的洪水风险最小，于是引进了洪水风险的概念。洪水风险概念在防洪减灾中主要体现为风险分析和风险管理，并通过风险管理达到协调人与洪水的关系，避免和减轻洪灾损失的目的，因此是一种防洪减灾的非工程处理技术。

基于洪水风险的非工程处理技术是在20世纪50年代才开始的，洪水风险管理是其核心内容，它的最重要实践，是编制洪水风险图和推行洪水保险制度。

1.洪水风险图

洪水风险图是一种标明不同重现期洪水在泛滥时最大淹没范围的防洪减灾专用地图。图中有地形等高线、微地貌、行政区划、重要设施、淹没范围边界线等，详细的洪水风险图中还标识了淹没范围内各处的淹没深度、淹没历时、居民疏散道路等。通常，一个地区的洪水风险图是一本洪水风险图册，图册中含该地区不同地段各自的洪水风险图。洪水风险图册中还应附有淹没区内的社会经济资料、以前受淹时的典型相片或情景描述、防汛指挥系统的组织机构，以及编图的依据和精度等。值得指出的是：①某种重现期的洪水风险图，例如100年一遇是指在发生100年一遇洪水情况下，该风险图上最大淹没范围边界线处被淹的概率为1/100，而边界线以内至河岸区域被淹的风险则大于1/100，淹没的深度和历时也均大于淹没边界线处；②100年一遇的洪水是一种自然现象，其变化是很小的，而100年一遇的洪水风险图却随着防洪能力的变化而变化，因此100年一遇洪水和100年一遇洪水风险图是不同的概念。(www.daowen.com)

编制洪水风险图的目的是：①提示居民识别自己所处地点遭受洪水淹没的风险程度，增强公众防洪意识；②为制定洪泛平原土地利用和经济社会发展规划提供洪水风险方面的依据；③提高易淹地区（高风险区）的财产和经济社会活动对洪水破坏的适应能力；④推行洪水保险的基本依据。

综上所述，洪水风险图既反映了洪水的淹没特性，又展示了人们所在地点的洪水风险程度，为协调人与洪水的关系提供了依据。因此，编制洪水风险图是防洪减灾的一种非工程处理技术。

2.洪水保险

洪水保险是一种灾害保险。承保人向投保人收取保险费，一旦投保人在保险期内因洪涝灾害蒙受损失，承保人按既定契约予以经济赔偿或按契约规定的其他方面的赔偿。

洪水保险是以洪水风险为依据，利用经济手段引导对洪泛平原进行合理有序开发，以期协调人与洪水关系，减轻洪水灾害的一种措施；也是利用社会力量消纳洪灾损失的一种措施。因此，洪水保险是一种防洪减灾非工程处理技术。

（三）基于管理科学的非工程处理技术

科学管理贯穿于一切防洪减灾措施的全过程，为了根据不同性质的分区，制定不同的建设、管理政策，以便分区进行建设与管理，将防洪区划分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。本章着重讨论洪泛平原的管理。

洪泛平原的开发是一种风险开发，长期的实践表明，虽已修建了很多的水库和堤防，而洪泛平原开发所冒的洪水风险依然在增大。透过这些事实人们认识到，造成洪泛平原洪水风险增大的主要原因，是人们对洪泛平原长期无序和过度的开发行为，是人水争地矛盾在洪泛平原长期发展和扩大化的结果。基于这样的认识，把加强洪泛平原管理作为减轻洪水风险的措施被提了出来。洪泛平原管理的基本思想，就是通过规范人们在洪泛平原的开发行为，协调人与洪水的关系，实现洪泛平原自然属性和社会属性的统一，达到减轻洪涝灾害、促进洪泛平原经济、社会与环境协调发展的目的。因此，洪泛平原管理是一种防洪减灾非工程处理技术。

洪泛平原管理的经济目标，包括减轻洪灾经济损失和促进经济开发两个方面。仅强调减轻洪灾经济损失，不注重提高洪泛平原整体经济效益是欠全面的。中国人多耕地少，更应当注重提高洪泛平原整体经济效益。

洪泛平原管理的社会目标，通过科学管理，使洪泛平原成为具有较强灾前预防能力、遇灾应变能力和灾后恢复与重建能力的社会环境。其中遇灾应变能力是指在发生严重洪灾情况下，也能保证社会机制正常运行，社会价值观和行为规范不受破坏，社会心理健康得以保持，从而实现灾时社会稳定，为灾后恢复与重建提供良好的社会环境条件。判断洪泛平原管理的社会目标是否达到或达到何种程度仍然十分困难，目前的社会学研究尚未提出有说服力的判据。但宏观而论，实现社会学目标的能力一般是随着经济发展水平的提高而逐步增强的。

洪泛平原管理的环境目标是最大限度减轻人类在洪泛平原无序和过度开发对生态环境产生的消极影响，并首先将其控制在可承受的范围内，因为正是由于无序和过度的开发行为，使洪泛平原生态环境发生急剧偏离其平衡态的变化。然而，如何识别洪水对洪泛平原生态环境的消极影响和评价其影响程度，环境科学和灾害学目前都未能有应用价值的方法和依据。

（四）基于政策与法规的非工程处理技术

防洪减灾政策与法规是政府为防洪减灾目的而制定的有约束力的经济与社会活动行为规范。政府利用防洪减灾政策与法规鼓励符合防洪减灾要求的经济社会活动，约束和制裁不利于防洪减灾要求的经济社会行为，保证防洪减灾目标的实现。由此可见，防洪减灾政策与法规是通过约束人类自身的行为，以期协调人与洪水的关系，达到减轻洪水灾害的目的，因此，防洪减灾政策与法规是一种防洪减灾非工程处理技术。