（一）总则

1.编制目的

做好城市洪涝、山洪、台风暴潮等灾害事件的防范与处置工作，保证城市抗洪抢险救灾工作高效有序进行，最大限度地减少人员伤亡和灾害损失，保障城市经济社会安全稳定和可持续发展。

2.编制依据

本书附录一介绍的相关法律法规等。

3.适用范围

适用于自然或人为因素导致的城市市区内洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件的防御和处置。

4.工作原则

贯彻以人为本的方针和行政首长负责制；坚持以防为主、防抢结合；坚持因地制宜、突出重点；坚持统一领导、统一指挥、统一调度；坚持服从大局、分工合作、各司其职；坚持公众参与、军民联防；坚持工程与非工程措施相结合等原则。

（二）概况

1.自然地理

地理位置，地形与地貌特点，高程范围，气象水文特征；水系与河道、水库、湖泊等情况。

2.社会经济

现状总人口、非农业人口、国内生产总值、固定资产、重要交通干线、重要基础设施等。

3.洪涝风险分析

暴雨、洪水、风暴潮主要特征、洪水传播时间、主要暴雨洪水成因与地区组成，主要致灾暴雨洪水来源及量级、发生频率，城市历史洪水。主要控制站不同频率洪水水位或高潮位、流量。洪水、暴雨渍涝、台风暴潮可能致灾影响淹没范围及风险分析，洪涝风险图。

4.洪水危机后果分析

（1）洪水危机后果分析包括估计洪涝灾害发生后的直接和间接后果，其中确定影响有：

1）与每种破坏模式有关的洪水淹没范围。

2）估计预警时间和应急预案的有效性。

3）大洪水及其破坏力。

4）处于危险中的群体。

5）将被淹没的财产、设施清册。

6）破坏环境的可能性。

7）溃决的社会经济问题。

（2）后果分析影响有：

1）确定受淹地带人数的短时变化，估计可能受到洪水袭击的死亡人数。

2）估计环境受到的破坏。

3）按毁损成本估计这种破坏的总经济破坏。

4）对重要参数进行参数变化敏感性分析。

5.洪涝防御体系

防洪体系（堤防、水库、湖泊、蓄滞洪区、分洪道等）与除涝排水设施（泵站、涵闸等），防洪、除涝排水、防台风暴潮现状能力或防御标准。防洪、除涝排水、防台风暴潮的薄弱环节，重要工程险段及病险涵闸，桥梁及河道违章建筑的阻水情况。

6.重点防护对象

党政机关要地、部队驻地、城市经济中心、电台、电视台等重点部门和重点单位，地铁、地下商场、人防工程等重要地下设施，以及供水、供电、供气、供热等生命线工程设施，重要有毒害污染物生产或仓储地，城区易积水交通干道及危房稠密居民区等。

（三）组织体系与职责

1.指挥机构

当地人民政府防汛指挥机构负责处置城市防洪应急事务，并明确其主要职责。

2.成员单位职责

明确防汛指挥机构成员单位的主要职责，力求责任明确，分工合理，避免职能交叉。

3.办事机构

明确防汛指挥机构的办事机构及其主要职责。

如国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门，洪水应急管理是其主要工作内容之一，其组织系统如图2-1所示。

广东省级洪水危机应急管理工作由广东省三防应急管理机构承担，其组织机构以广东省为例如图2-2所示。

（四）预防与预警

图2-1　全国防汛抗旱组织系统

图2-2　广东省三防组织系统

1.预防预警信息

分类明确当地气象、水文、防洪与排涝工程险情、洪涝灾情信息的具体报送内容、负责报送单位、报送时限等，形成规范的信息报告制度。

2.预警级别划分

根据当地洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件的严重程度，合理划分预警级别（通常由重到轻分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级，分别用红、橙、黄、蓝色表示），确定向社会发布的警示标志。

3.预防预警行动

（1）预防预警准备。包括思想、组织、工程、预案、物料和通信准备，防汛检查及日常管理，以及与相关行业应急预案的协调等。

（2）江河洪水预警行动。不同预警级别下江河洪水、防洪工程险情等预警信息的更新、发布、通报等具体要求。

（3）山洪灾害预警行动。不同预警级别下与山洪灾害有关的暴雨、洪水、工程险情等预警信息的更新、发布、通报等具体要求；建立水利、国土资源、气象等部门的预警信息共享和部门联动机制等。

（4）暴雨渍涝预警行动。不同预警级别下暴雨渍涝、排涝工程险情等预警信息的更新、发布、通报等具体要求。

（5）台风暴潮灾害预警行动。不同预警级别下与台风暴潮有关的台风暴潮信息、防洪排涝工程险情等预警信息的更新、发布、通报等具体要求。

4.主要防御方案

（1）江河洪水防御方案。根据所在地的江河防洪预案及相应的洪水调度方案，制订不同量级江河洪水的防御对策、措施和处理方案，及相应的洪水调度方案（如水库、蓄滞洪区、分洪设施的调度运用等）。其中超标准洪水的防御方案应明确社会动员、临时分蓄洪、群众转移安置等具体措施。此外，还应针对冰凌洪水以及由于堤防决口、水闸垮塌、水库溃坝等造成的突发性洪水，制定相应的洪水防御方案。

（2）山洪灾害防御方案。根据山洪灾害的发生与发展规律，制定不同量级暴雨及其地区组合条件下，山洪灾害专防与群防相结合的防御对策、措施和处理方案。

（3）暴雨渍涝防御方案。制定不同量级暴雨及其地区组合条件下，渍涝的防御对策、措施和处理方案，包括应急排水、交通临时管制与疏导、工程抢修以及重要保护对象的防雨排涝方案等。

（4）台风暴潮防御方案。制定不同量级台风暴潮条件下，当地应对台风暴潮的防御对策、措施和处理方案，如人员转移的通知与落实、危旧建筑物和重要设施的防护等。

（五）应急响应

1.应急响应的总体要求

明确当地发生洪水、山洪灾害、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件时应急响应行动的分级总数（通常由重到轻分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级），当地人民政府及其防汛指挥机构应急响应行动的总体要求，以及应急响应发布单位等。

2.应急响应分级与行动

明确应急响应行动的分级标准及对应的主要行动要求。

3.主要应急响应措施

（1）江河洪水。明确不同量级江河洪水条件下的主要应急响应措施，包括蓄滞洪区运用的准备和批准权限、进入紧急防汛期的条件和发布权限等。

（2）堤防决口、水闸垮塌、水库溃坝。明确出现前期征兆及发生险情后的紧急上报规定和应采取的处理措施等。

（3）山洪灾害。明确发生山洪灾害时的主要应急响应措施，包括发布山洪警报的标准及责任单位、人员转移的主要原则、人员紧急抢救与救援等。

（4）暴雨渍涝。明确发生暴雨渍涝时的主要应急响应措施，包括工程调度和设置临时排涝设备的要求及责任单位、发布城市涝水限排指令的权限等。

（5）台风暴潮。明确发生台风暴潮时的主要应急响应措施，如台风暴潮监测与警报发布、人员与物资转移、海上作业保护与搜救、重要保护对象的防护与抢险等。

（6）洪水预报警报系统和预警方式。为防御洪水灾害和有效利用水资源而采用的能对气象、水文要素进行观测、传输和处理，并具有发布预报警报功能的信息系统。洪水警报系统与洪水预报系统有的互相联系，有的单独建立。功能是争取时间，及早掌握水情及其发展情势，以便研究对策，采取措施，减免洪水造成的损失。(www.daowen.com)

1）系统组成：包括数据的观测、传输、处理与分析和发布预报、警报。①测报数据的水情站网是系统的基础，包括雨量站、水位站、水文站，按规定的项目和次数进行观测。②传输手段有电报、电话、专用微波通讯网及卫星等。水情站有人工观测和自动遥测两种，及时将所取得的水文等资料按统一规定向预报单位及有关单位传输。③预报单位接到雨情、水情后，进行数据整理和分析计算，发布洪水预报。设立自动遥测站的流域或地区，遥测站与预报中心的计算机相联，直接将雨情、水情输入计算机，由预先输入的译电和预报软件，自动输出水情报表和作出洪水预报，称为自动遥测联机实时预报系统。洪水预报的内容主要是洪峰水位和流量、洪峰出现时间、洪水流量过程和洪水总量等。④有关部门接到预报后，立即根据预报流量的大小，作防御准备。遇将要发生严重洪水时，即由防汛主管部门或地方政府，用电报、电话、广播等向可能被淹没的地区发布洪水警报。发布的内容，一般为水位、流量、预报洪水到达的时间、可能淹没的范围等，使当地群众及时采取避洪措施或迁移。有些小河汇流时间短，尤其遇到突发性洪水，预见期很短，则建立地区洪水警报系统，直接向可能受淹地区发布警报或自动报警。

2）现代预警方式多样化：在现代灾害预报预警中，洪水预警系统主要是根据接收入库的实测水雨情和气象数据，按照指定的频率要求，自动调用水文预报模型，通过接收的数据给出水库的入流量和河道关键站点的水位或流量情况，再与工情数据库中存贮的各处阈值比较，如果超过则报警。系统同时兼备一些信息查询的功能。

通过模块的建设能够实现对汛情、灾情进行预测、预报、预警三种功能。

a.预测：在灾害发生之前，通过仿真模型模拟各种致灾因子及其组合在现状或可能地理与工程条件下的影响范围和影响强度，预测其演变规律。

b.预报：在灾害前兆出现的情况下，利用各类实时监测信息和预报模型，快速预报灾害可能到达的量级、影响范围、轻重程度及发展趋势。

c.预警：根据预报指标所达到的不同级别的警报发布标准，快速确定警报的发布等级，发布范围与发布对象，进行警报发布，预先做好抗灾准备，减少灾害损失。

3）多个预警对象：模块能够有目的地对多个对象进行预报警示。

a.天气预警：当暴雨预报系统预报有暴雨时，发出天气警报，并启动紧急防汛期预警，通知各有关单位。

b.暴雨警报：当暴雨发生时，发出暴雨警报，并启动洪水预报系统。

c.洪水警报：当水库实测水位或预报水位超过汛限水位，各水文站实测流量或预报流量超过加报标准时，发出洪水警报，并按照洪水调度规程，制定洪水调度方案。

d.蓄滞洪区预警：当控制站的水位或流量超过预定值需要启用蓄滞洪区时，发出蓄滞洪区运用预警，并制定蓄滞洪区避险方案。

e.水利工程预警：水利工程险情的预警主要通过对工程的监测数据分析、单元工程的安全性分析和系统分析，得出工程的安全性指标，当指标降低到一定的程度时，系统将发出预警。在防洪工程出现险情时，如堤防溃决，大坝垮坝等重大紧急险情时，利用各种远程监视工具，迅速了解工程险情的状况，并对将来的发展趋势作出预测和预警。

f.城市积水预警：当城区街道积水较深影响城市交通与生活时，进行城市积水预警。

4）现代化的工作手段：模块需要按照指定间隔调用水文模型，从而要求实时水雨情库和气象数据库的数据支持，另外还需要工情库的数据支持来达到报警目的。因此，报警的方式加入了现代化的多种元素。

a.电子地图预警：在画面上以基于电子地图的数字标记、动态图像、多媒体等进行实时表现。对汛情预警，根据气象部门提供的降雨预报信息和其他信息，利用文字、图形发布预警，当出现危险情况，如水文站点出现超警戒、超保证水位，水库水位超汛限、超设计、超校核水位，分蓄洪区达到分洪水位等，系统自动以声音、闪光、特殊颜色显示等方式进行报警。对工情出险预警时，电子地图中有数字标记、动态图像、多媒体等多种实时表现，当工程出现异常时系统自动会以声音、闪光、特殊颜色显示等方式进行报警。

b.监视屏预警：对于闸门、大坝等水利工程的重要部分，进行实时监测预警。将远程现场传感器、视频探头获取的工情信息传递到监视平台处，以图表、视频动画的形式，以提供尽量直观的现场状况。当出现超过警戒的情况或者错误操作时，自动以声音、灯光闪烁等方式进行报警。监控分中心及监控总中心可根据需要由解码器接受数据将其还原成模拟视频信号直接上电视墙进行图像显示，同时也可以用软解压的形式在网络上的任意一台计算机上播放。视频监控系统自身可实现环境监控的报警连动，也可与计算机监控系统的报警信息连接，实现报警联动。当出现告警时以字幕、声音形式报警，报警后录像服务器可自动进行实时录像，并对已发生的报警、录像动作均有一段时间内的历史记录。设置录像服务器根据报警系统及预置的程序进行录像，或由手动实现即时录像。

c.短消息预警：预警平台自动将预警信息以短消息方式发送给预警对象，根据预警标准可以使用不同的发送频次。

d.自动电话预警：预警平台自动将预警信息转换成语音信号，自动拨打预警对象的固定电话或者手机，接通后播放。E-mail预警：预警平台自动将预警信息发送到预警对象的E-mail中。

e.网站预警：预警平台自动将预警信息发布到防汛抗旱服务系统网站。值班人员主要采用前两种方式，指挥人员及专家则根据预警标准采用后四种预警方式的一种或者几种。

4.应急响应的组织工作

（1）信息报送、处理。明确汛情、工情、险情、灾情（含大面积停电、停水、重大疫情等次生衍生灾害）等信息报送、处理与反馈以及发布的原则和主要要求。

（2）指挥和调度。明确应对灾害的指挥和调度措施，以及发生重大灾害时派赴工作组（含专家组）的要求等。

（3）群众转移和安全。明确群众转移的原则和工作程序，以及相应的安全与生活保障措施等。

（4）抢险与救灾。明确险情和灾情监控、抢护和救援的指导原则、工作程序和总体要求。

（5）安全防护和医疗救护。明确确保抢险人员自身安全和受威胁群众人身安全的各项防护与医疗救护措施。

（6）社会力量动员与参与。明确对重点地区或部位实施紧急控制以及动员社会力量的条件、权限和要求等。

5.应急响应结束

明确应急响应结束的条件和发布程序。

（六）应急保障

1.通信与信息保障

明确确保预案执行过程中通信与信息畅通的主要保障措施，如党政军领导机关、现场指挥及其他重要场所的应急通讯保障方案，信息数据库建设与网络共享等。

2.抢险与救援保障

明确抢险救援装备、技术力量、队伍（含专业与非专业队伍）、专家组在管理和启动等方面的保障措施，包括各类工程、供水、供电、供气、供热等基础设施、房屋建筑、交通干线抢险、抢修，以及人员救护等。

3.供电与运输保障

明确对抗洪抢险、抢排积涝、救灾现场等供电与运输的主要保障措施、责任单位等。

4.治安与医疗保障

明确灾区治安管理、疾病防治、防疫消毒、抢救伤员等保障要求。

5.物资与资金保障

明确防汛物资储备管理、调拨程序与调运方式、防汛经费的安排、特大防汛经费的申请等保障措施。

6.社会动员保障

明确防汛指挥机构动员社会力量投入防汛、支持抗灾救灾和灾后重建工作的保障措施。

7.宣传、培训和演习

明确城市防洪排涝宣传、市民防洪减灾教育、技术人员培训、防汛减灾演习等保障措施。

（七）后期处置

1.灾后救助

明确政府各有关部门及相关单位救灾工作的要求与职责。

2.抢险物资补充

明确如何根据防汛抢险物资消耗情况，及时补充抢险物资的具体要求。

3.水毁工程修复

明确水利、供水、交通、电力、通信等工程或设施水毁修复的资金来源、时限等具体要求。

4.灾后重建

明确相关工程或设施的灾后重建标准、指导原则和实施措施等具体要求。

5.保险与补偿

明确保险与补偿的适用条件、承办机构职责和任务、工作原则、工作流程等。

6.调查与总结

明确调查与总结的适用条件、承办单位、时限要求和审核程序等。

（八）附则

1.名词术语定义

对需要诠释的名词术语，给出准确的定义。

2.预案管理与更新

明确预案管理和更新的具体要求。

3.奖励与责任追究

明确预案执行过程中相关奖励与责任追究的具体规定。

4.预案解释部门

明确负责解释的具体部门。

5.预案实施时间

明确预案生效实施的具体年、月、日。

（九）附图、附表、附件

1.附图

根据当地实际情况和工作需要，选择绘制相关附图，如防洪应急预案启动工作流程图，防洪排涝工程布置图，主要病险工程分布图，洪水风险图，暴雨渍涝点分布图，超标准洪水预案实施图等。

2.附表

根据实际情况和工作需要，选择编写相关附表，如防洪排涝基本情况表，防洪工程与除涝排水设施基本情况表，防洪相关部门职责分工表等。

3.附件

相关部门、单位的防洪应急单项预案。