在从农业社会向现代社会过渡的过程中，传统的以“控制洪水”为基本目的的治水模式将逐步上升到更高层次的洪水管理，满足保障社会经济稳定发展的客观需求，是新时期治水方略调整的必然选择，也是治水模式的演进从量变到质变的必然过程。从中国的国情出发，为了探讨具有中国特色的洪水风险管理模式，科学地把握治水方略调整的方向、时机与力度，就需要对洪水风险管理的本质有所认识。

洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。

（1）人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且随着社会经济的发展而日趋复杂。洪水在其形成与运动的过程中，①由于地表水与地下水之间的相互转换；②受上下游、左右岸、干支流、以及城乡之间防洪活动的相互影响；③涉及到防洪、灌溉、供水、发电、航运等各部门之间的相互联系，从而在人与自然之间，区域与区域之间、部门与部门之间，形成了一系列基于洪水风险的利害关系。在传统的农业社会里，农民生活对土地与农作物收成的依赖性很大，灾区与非灾区的界限比较清楚，防洪减灾主要是依靠工程手段扩大保护的范围，提高保护的标准。现代社会中，人类对洪水的资源性与在生态环境方面的维系功能的需求增大；社会经济网状结构的强化，使得洪水的影响大大超出了受淹的范围；这就决定了单靠传统的控制洪水的治水手段，已经难以合理地调整人与自然之间、区域以及部门之间基于洪水风险的利害关系。

（2）人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系必须采取综合性手段，才能得以合理的调整。以最小代价获取最大利益，是社会发展的普遍追求。洪水风险管理是以实现系统整体的长远的最大利益为目标的。然而，按照风险管理理论提出的治水方案，往往不能满足局部地区以最小代价获取最大利益的期望，因此很可能是任何局部地区都不愿意接受的方案。

比如，重要地区提高防洪标准是必要的，但从洪水风险的转移性来看，这就意味着免除了该地区调蓄超标准洪水的义务，因此，应该有对承担了附加风险的地区进行补偿的责任；又如，蓄滞洪区运用之后，希望得到全部资产损失的补偿。然而，风险管理的理论说明，他们应该得到的补偿，仅是除去固有风险的部分。一方希望不补，另一方希望全补，这就形成了矛盾。风险管理则为提出打破僵局的方案提供了理论依据。(www.daowen.com)

然而，要实施洪水风险管理这种有利于可持续发展的模式，仅按传统技术手段与计划经济体制下的管理方式，是不可能实现的。而必须要有科技手段的大力支持，法律手段的强制实施，经济手段的补偿诱导，行政手段的推动落实。首先，风险补偿的范围与标准、固有风险与附加风险的确定，需要具有说服力的科技手段来证实；其次，这种任何局部非自愿接受、又必须依靠各级政府组织实施的防洪方案，除了已经比较熟悉的行政手段之外，还必须强化市场经济体制下更为行之有效的法律手段与经济手段。

从中国的国情出发，继续增强调控洪水的工程手段，无疑是必要的。从我国人口的年龄结构、知识结构以及防洪安全保障的需求来看，未来25年，是我国防洪工程体系完善的黄金时期。因此，关键的问题是如何综合运用法律、经济、行政、科技等手段，去推动建设有利于整体与长远利益、重构人与自然之间良性互动关系的工程措施。

从中国的国情出发，采用洪水风险管理的治水模式，是必要的、也是不以人的意志为转移的选择。加强洪水风险管理，就可能增加主动性，减少盲目性，实现行业的可持续发展，进而保障社会的和谐及可持续发展。