1998年大洪水之后，我国防洪体系的建设再次形成了新的高潮。各级政府成倍增加了治水的投入，在治水方略上前所未有地加大了调整人与自然关系的力度。人们已经开始从社会、经济、生态、环境、人口、资源和国土安全等更加广阔的视野上深入探讨防洪减灾的问题。

受大规模人类活动与环境演变的影响，我国防洪形势正在发生显著变化。随着社会经济的发展，人们的防洪安全保障需求在不断提高；同时，水资源短缺与水环境恶化，正在使得古老的防洪问题变得更为复杂、艰巨。作为发展中国家，大规模的治水活动受经济、技术、观念、体制等因素的制约更为苛刻。未来防洪体系的完善与提高，面临一系列两难的抉择。

（1）人多地少，人与水争地，是我国防洪形势严峻的重要原因。但在水、土资源与粮食需求的巨大压力下，我国受洪水威胁区域的高度开发利用是历史既成的状态；人不与水争地则要与人争地、与林争地，由此引起的社会问题、环境问题更为尖锐。对于数以千万计已经世代居住于洪水风险区中的民众，如何与洪水共存，摆脱贫困，也是涉及社会公正、进步与发展的大问题。既难以消除风险，又不应加重风险，在经济发展与防洪减灾的问题上，人与自然的关系究竟应该如何协调？

（2）随着我国社会经济的快速发展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市与农村之间的水事冲突也日益尖锐，可协调的余地大为减少。如上游与支流上加高或新建堤防后，洪水自然调蓄能力减弱，洪水风险可能向干流或中下游平原经济更发达的地区转移。既要提高“防洪标准”，又要摆脱盲目“拼实力”的怪圈，区域之间基于洪水风险的利害关系如何协调？

（3）我国经济底子薄，发展不平衡，普通农户和一般城镇居民家庭经济尚不宽余。由于经济实力不足而忽视治水，或指望中央政府短期高投入一举消除水患、确保安全，不仅于治水不利，也于地方经济的平稳发展不利。发达国家的治水方略，建立在其相对雄厚的经济、技术实力之上，并且是在较长的时间过程中逐步遭遇水的资源、环境、景观、生态等问题；而我国却是在百业待兴的情况下同步爆发了水的危机。既要抓住机遇，大灾之后图大治；又要量力而行，避免治水投资大起大落，水利与国民经济发展的关系如何协调，才有利于将水危机的风险控制在可承受的限度之内呢？

（4）对防洪工程来说，洪水频率分析与设计标准的选定，是工程立项、论证、审批、设计中必不可少的依据。然而，受气候波动与人类活动的影响，面对已经初步形成的防洪工程体系，洪水频率分析与设计标准的选择面临新的大量的不确定因素，从而加大了决策风险。尤其是防洪体系中融入非工程措施之后，传统的方法更难以对其经济、社会、环境效益作出评价。既要通过防洪工程体系的逐步完善来增强调控风险的能力，又要通过非工程措施增强系统整体对风险的适应能力，提高决策科学化水平与管理的效率，而现实中综合性防洪体系的建设，尚缺乏系统规划、立项、论证、审批、设计的基本的评价准则与稳定的投资渠道，工程措施与非工程措施如何才能有机地结合起来？

（5）我国正处于计划经济向市场经济过渡的阶段。计划经济体制下惯用的行政手段作用在逐步削弱，而市场经济体制下行之有效的法制手段与经济手段尚有待健全。相反，计划经济体制下的一些弊病，如急于求成，重建轻管；求眼前而失长远，争局部而损整体；为了经济发展，牺牲生态环境等问题依然严重存在。防洪作为社会公益性事业，即使在日、美等资本主义国家，也依然保持着国有性质，实施由国家有计划按比例发展的方针。既需要统一规划、统一调度、统一管理，又必须克服传统计划经济体制的种种弊病，计划与市场的关系如何协调呢？(www.daowen.com)

（6）未来50年是我国从小康社会向现代化社会过渡的关键时期。为了保证13亿人口的粮食安全，为城市化率能从30%平稳地提高到50%～60%，必须在可持续发展的长远目标的指导下，建立与社会发展需求相适应的防洪安全保障体系。既要清醒地认识到治水事业的长期性、艰巨性、复杂性，又要明确地提出保障国民经济协调发展的阶段性实施目标，远期与近期的关系如何把握？

实践表明，新时期大规模的治水活动迫切需要科学而又适合中国国情的治水理论的指导，否则可能事倍功半，甚至事与愿违。

从洪水控制（Flood Control）到洪水管理（Flood Management），是当代防洪战略转移的重要标志。洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称。洪水风险管理是洪水管理的模式之一。要么以高投入确保安全、万无一失，以洪水不再泛滥成灾作为治水的目标；要么严格限制洪泛区的经济发展，希望即使淹了也没什么损失，都是无风险管理的模式。显然，无风险管理不适合于中国的国情。

从我国的现实出发，只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致把握我国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略。只有这样，才能将洪水风险控制在可承受的限度之内，促使人与自然间的关系向良性互动转变。

洪水的风险管理，涉及到人与自然两大类因素，要求行政管理人员、专业技术人员与社会公众有更好的沟通与合作；其根本的问题是在治水方面如何为具有不同价值观念与利害关系相冲突的人们寻求到和解、和谐与合作的基础，其成败的关键在于把握适度。因此，洪水风险管理的理论研究，需要自然科学与社会科学的有机融合，既包含了哲学理念的层次，又有大量支持技术方面的需求。