应当承认，我国环境治理结构存在不少问题，这也是我国目前环境问题和环境危机产生的根本原因。理论上，要想完善我国环境治理结构，需从完善环境治理经济机制入手，坚持市场化和多主体的价值取向，重新界定政府作用，重新界定环境NGO作用，通过环境法的转型与发展，促动和保障环境治理结构的改变。

（一）我国环境治理结构的改革与完善

（1）完善环境治理的经济机制。加大环保管理体制改革力度，克服环境治理的政府失灵，首先要强化环境管理部门的独立性与权威性，克服现行管理模式的地方与部门保护弊端。目前，我国设立了直属中央的区域性环境执法机构，履行环境行政检察职能，推行后督察制度，取得一定成效。今后要加强环保执法队伍建设，引进和培养环保专业技术人才，提高执法队伍素质，实现环境管理决策的科学化。要加强对环境执法部门的监督，减少因寻租与腐败行为给环境造成的损失。

市场机制应在环境治理上发挥更大作用，重视产权在环境治理中的功效。一般来说，凡是在技术和制度上能明晰产权的资源，要对其进行明晰的排他性产权界定，避免外部性引发环境问题。目前，对农村地区的山林进行明确产权界定，不仅可以避免滥砍滥伐造成的水土流失，还可以使荒山得到绿化。将产权途径引入环境治理，可以有效地强化市场机制的运行并补充政府干预，促进环境管理优化。

（2）将环境治理与促进经济增长方式转变有机结合，从源头上减少环境问题的产生。我国改革开放以来的经济增长没有摆脱资源消耗型模式，从长远看，缺乏增长后劲，导致严重的环境污染。因此，当务之急是要通过推动技术进步与结构调整促进经济增长方式的转变，形成有利于节约资源、降低能耗、增加效益的国民经济运行体系。要重视在企业层次推行清洁生产方式，从源头上预防和减少污染，减轻环境治理的压力。

（3）充分重视贫困对环境问题的影响，扶贫开发应与生态建设有机结合。首先，落后地区的发展应强调经济利益从属生态利益，但并不能因此以牺牲落后地区的利益为代价。国家须通过地区协调，缓解发展不平衡所带来的矛盾，建立生态保护的补偿机制，使生态保持有偿化和效益化。应大量实行生态移民，减轻落后地区的资源与生态压力。

（4）积极应对全球化给我国环境领域带来的挑战。首先，在解决温室气体排放、生物多样性保护等问题上，积极参与国际合作，树立起负责任的大国形象，维护本国的发展权益，不承担超越发展条件的环境义务。其次，在对外开放过程中，充分利用国外技术与资源优势弥补自身不足，避免成为发达国家污染产业的避难场所，构筑符合国情的环境防火墙。

（5）不断完善司法体制。司法是保障环境治理顺利运行的最后一道防线。应坚持司法改革，维护司法公正和效率，防止司法成为行政的附属，要优化司法职权配置，规范司法行为。按照2008年11月中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神，打破司法经费由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化难题。

（二）改革的市场化和多主体价值取向

（1）市场取向的制度创新。生态环境是典型的“公共物品”，存在大量的“公共领域”，并出现产权不明，产权安排不合理，产权制度缺位等问题，给“搭便车”等机会主义行为提供了机会，最终导致“公共悲剧”的发生。^[15]解决办法就是通过明晰产权、界定产权，将公共物品转化为私人物品。因私人物品不存在“外部性”，可通过市场机制实现最有效配置。

应当指出，在自然资源领域，市场化取向的环境治理制度创新，关键在于明确自然资源所有权、使用权、管理权和收益权，这些权利是由自然资源的产权制度所决定的。这样，环境治理市场化制度创新，实质上就转化成了自然资源的产权制度的创新，即通过建立有效的制度安排，为参与自然资源开发利用的个体提供一个规范其行为的框架。一般说来，产权制度体系包括行政管理制度安排、产权和交易制度安排以及法律监督制度安排等四个方面。

我国自然资源行政管理制度包括：对公有自然资源的行政性分配；监督实施既定的分配方案。现行的行政管理制度很难达到规范、协调、有效管理。今后如何根据自然资源的特点分配资源，如何通过监督产权的实施，对自然资源的产权制度运行将起到重要作用。

我国自然资源产权安排的典型特征，是单一的国家或集体所有制。事实上，使用权和所有权是相互分离，使得自然资源具有典型的公共品属性。另外，对生态资源收益权、转让权等也缺少相应的规定。今后如何改进成为完善环境治理结构的关键。

排污权交易制度是以生态资源的环境承载力为基础，确定总的排污量上限，按此上限发放排污许可证，然后在二级市场上交易排污许可证，排污者可从自己利益出发，自主决定污染治理水平，从而买入或卖出排污权，最终达到对污染物排放的控制。但在我国现行交易制度无法取得收益，不能有效地调动开发者积极性。今后需开发相关制度和补偿机制予以完善。(www.daowen.com)

（2）治理主体多元化的制度设计。随着市场的不断扩张和市民社会的成熟，多元化的治理主体必将取代以政府为主导的单一治理主体，使大量的社会力量来参与环境治理。这些主体可以是营利性企业、非营利组织和公民个人。需要强调，社会公众的力量具有其特殊的价值。由社会公众形成的社会舆论会直接或间接地对决策者产生影响，并成为制度执行过程中的监督力量。作为一种制衡力量对生态环境治理产生积极影响。

治理主体的多元化的制度安排会改变政府强制性手段为主的治理方式，它更有效、更节约交易成本。值得一提的是，只要承认政府以外的其他主体在治理环境中的地位，那么这些主体自会通过相互作用而形成“自发秩序”。只要能够在法律上承认各主体的环境权益，如环境知情权、环境监督权、环境索赔权、环境议政权等，那么个体就会出于维护自身环境权益的需要，自发地达成各种协议，进而创造出一定的内在规则或制度，突破以强制性制度为主的格局，降低制度运行成本。

治理主体多元化的制度创新，还将道德、舆论监督等引入环境治理，由此产生优势互补效应。需要明确，政府以外的其他治理主体的出现，并非是对政府的替代，而是对政府作用的补充和完善。此外，多元化的治理主体的出现，使得治理活动的信息成本大为降低，在一定程度上提高了制度运行的效率。治理主体多元化还可形成多样化的激励机制，基于道德、利他主义甚至是生态环境至上主义的观点，追求环境效益和经济效益的统一。通过对环境破坏者进行监督与道义谴责，以及对政府环境行政以及司法系统的执法过程的监督，能有效地防止破坏环境行为的发生。

（三）重新定位政府作用

在环境治理中，国家的重要作用在于充当“元治理”的角色，可提供治理的基本规则，保证不同治理机制的兼容性，凭借所拥有的相对垄断性质的组织智慧和信息资源，塑造人们的认知和希望。^[16]为了整合利益，国家还可系统地建立权利关系的新平衡。那么，政府在环境治理中究竟扮演什么样的职能角色，需要重新认知政府，重新界定政府在环境治理中的职能与作用。应当指出，政府职能转变是我国政治转型民主化中一个重要方面，是推行公众参与的体制保证。^[17]具体表现为：

（1）政府应是管制型环境公共物品的重要提供者。为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等等，是任何现代国家公共服务的基本职能。这些公共服务，通常是私人不愿意提供或经营，或者没有政府帮助，私人很难承担的，于是由政府直接提供或经营。

（2）政府应是公众与企业合作参与环境治理的倡导者。倡导企业和公众采取环境保护的自觉行动，建立伙伴关系是当前环境保护方面的一个重要趋势。公众和社会团体的监督为政府提供了环境管理实践状况和环境问题状况的信息，实际上增强了政府管理部门监测环境问题和监督环境管理的能力，是政府环境管理行为的有益补充，在一定程度上纠正和避免了政府失灵和市场失灵。

（3）中央政府应成为环境管理地方化及区域合作的积极推行者。因利益所在，中央政府很少主动将环境管理权力下放给地方政府，未赋予地方政府决策及分配预算的权力。换言之，地方政府仅为执行决策的机构，并不具有地方责任。对此，中央政府应积极推行环境管理的地方化，将环境管理权适当下放，让地方政府不仅要承担环保的责任，同时也具有相应的治理权。

（四）重新定位环境NGO作用

要完善中国的环境NGO，须依法明确中国环境NGO所具有的特征和作用。

总的来看，中国环境NGO具有合法身份，能使组织的管理者对组织作出的承诺负责。非营利性是中国环境NGO的鲜明特征，是与其他营利性组织最大的区别，在法律的框架内接受政府的管理和监督。中国环境NGO能控制自己所有活动，有不受外部控制的内部管理程序，能严格按照内部管理程序进行运作。中国环境NGO活动以志愿为基础，属于自愿行为，主要针对中国的环境问题开展工作，很少关注其他社会问题。

环境NGO存在的核心意义，在于它构成了一种与传统政府统治所不同的治理模式，换言之，它构成公共治理秩序中的重要组成部分。^[18]中国环境NGO发挥着政府所不具有的重要作用，有效弥补政府工作薄弱环节，是政府在环保领域的重要补充。它能动员社会力量参与环保活动，是环保领域政府和人民之间的纽带。中国环境NGO通过向社会公众提供最新环境信息、传播环境保护理念，提高公众的环保意识。对国家环境政策的制定和实施发挥监督者的角色。对重大环境问题，可进行实际调查，分析评价，提出建议，推动政府决策的科学化。对污染受害者进行法律援助。通过与国际环境NGO的合作和交流，提高自身影响力，促进国际环境保护法规的实施。

中国环境NGO尚处于发展阶段，社会对其地位和作用的认识程度还比较低，但政府已认识到环境非政府组织是环境保护的一支不可或缺的重要力量。政府应制定有关环境非政府组织的政策和法律法规，促进中国环境非政府组织的健康发展，保护其自主权力和创新能力，保障其合法权益不受侵犯。政府与环境非政府组织之间应建立一种制度化的沟通渠道和交流机制，提高环境非政府组织对政府环境保护工作的影响力，同时政府应加强对环境非政府组织的管理、监督和引导。