考察、分析俄罗斯环境政策，首先，应坚持审视俄罗斯环境行政部门的变化，关注环境NGO的法律保护及其作用。其次，应全面把握俄罗斯环境政策内容及其变化。再次，应了解俄罗斯实现环境政策的内在驱动和外部条件。市场化环境治理的内在需求是环境政策的内在驱动；政治制度、社会力量的支持、企业环境问题对应能力、环境政策与其他政策的整合力等构成外部条件。最后，从生态文明角度审视俄罗斯环境政策非常必要，俄罗斯在全球生态进程中占有重要地位，是全球生态保护的主要力量。

（一）苏联时期的俄罗斯环境政策

十月革命至1972年为形成阶段。该阶段的环境政策内容是保护自然资源，设置环境管理机构，确立自然资源保护法制，应对二战后苏联重工业发展带来的环境污染。这一时期的环境政策集合了社会主义制度优越性，将环境污染治理作为优先的政策课题，选择直接规制手段，积极推进环境科技研究，环境措施取得一定效果。

1972年至1991年为发展阶段。以1972年人类环境大会为契机，工业国家开始重视环境，倡导环境保护与经济增长协调发展。当时俄罗斯工业污染严重，上升为社会问题，由此，强化环境政策也上升到政治高度。这一时期环境政策在环境行政方面发展到Martin Janicke教授所言的最高阶段，在形式层面取得不少成果，但因对环境信息实行统制管理，环境保护运动受到封杀，企业内部未能构筑落实环境政策的法律措施和经济措施的框架，未形成对环境管理产生影响的框架条件，这主要受计划体制的影响，环境政策效率处于失控状态。

（二）当代俄罗斯的环境政策

自戈尔巴乔夫实行经济改革后，俄罗斯环境政策发生转换。20世纪80年代末至90年代前半期为改革阶段。实际上，计划经济条件下环境规制受到不少企业的反对，加之环境政策的执行机构重复和责任分散，监督政策执行的机构权力受到产业管理部门的制约，罚则体系单纯地罚金为主，环保运动受到严格管制，使环境政策运用能力处于较低水平。^[8]1986年切尔诺贝利核电站泄漏事故意味着环境管理的破产，事实上，1988年颁布的《关于对自然保护活动进行根本改革》的决议就是对70年代环境政策的重新审视，提出全面引入环境管理的间接规制，如引入自然资源使用费、污染课征金、生态基金等，设立单独的环境行政机构。应当肯定，20世纪80年代末至90年代前半期，伴随经济改革和苏联解体，俄罗斯环境政策在形式上取得一定成果，如1991年俄罗斯颁布共和国法《自然环境保护法》，设置俄罗斯共和国生态自然资源部；1993年修改俄罗斯宪法，明确了环境权；重组环境行政组织，重新设置环境保护自然资源部；1994年颁布总统令，确立了保证环境保护与可持续发展的俄罗斯国家战略，制订了环境保护与自然资源利用的联邦政府行动计划；1995年颁布联邦法《国家环境审查法》等，但在实际效果上并未出现较大改观。

20世纪90年代中期至今为修补阶段。该阶段的环境政策重心是持续调整环境行政，制定和修改环境法制，调整环境NGO的法律定位。其中，2000—2005年间环境政策效率明显下降，2001年10月政府废止了以污染课征金为原资的预算外基金，即由特别会计处理的生态基金，将污染课征金编入一般会计，该做法弱化了环境政策的经济支撑力度，同期经济增长的恩惠未能分配于环境政策，环境政策效果持续恶化。1996年俄罗斯对应“21世纪进程”，颁布了总统令《俄罗斯向可持续发展过渡构想》，同时，分割环境保护自然资源部，分设自然环境保护国家委员会和自然资源部，自然环境保护国家委员会事实上是从部降格为委，行政权限显著缩小，丧失了在政府层面的发言权。2000年废止自然环境保护国家委员会和联邦林业局，部分业务转并自然资源部。继承其业务的该部自然环境保护局在2004年被废止，重组自然资源部，环境行政业务很多委派地方政府，有些地方政府及时建立了环境行政，有些地方的环境行政则处于麻痹状态。2001年制订联邦政府计划《俄罗斯生态和自然资源（2002—2010）》，2002年颁布联邦法《环境保护法》，废止1991年俄罗斯共和国法《自然环境保护法》，同时，颁布了联邦政府指令《俄联邦环境基本原则》。1995年俄罗斯开始对NGO实行国家登记注册制度，1999年制定《联邦公共团体法》，强化对环境NGO的规制，2006年颁布《俄罗斯NGO法》，进一步强化规制，要求NGO履行每年更新登记内容和提交活动报告的义务。这些规制受到国际社会的批评。2008年4月俄罗斯修改了1995年的《联邦环境审查法》，国家环境审查是判断经济活动是否符合环境要求的行政行为。实际上是组成专家组，对事业计划、项目技术、环评结果进行审查，进而作出肯定或否定的行政决定。本次修改缩短了审查时间，规定国家环境审查的实施期间最多不超过6个月。

（三）梅德韦杰夫政权的环境政策

2008年5月梅德韦杰夫政权诞生后，根据国内外形势的变化，积极推行应对气候变化、制定节能对策、改组环境行政机构等环境政策。

（1）积极应对气候变化。2009年是俄罗斯气候变化政策由消极转为积极的转换之年。2009年4月俄罗斯形成气候变化战略，即俄联邦气候变化基本原则草案，在2009年12月的哥本哈根会议，梅德韦杰夫总统最终提出，到2020年俄罗斯温室气体排放量要比1990年削减20%～25%的新的中期目标，该目标与欧盟的削减目标处于同等水平，表明了在应对气候变化的外交交涉层面与欧盟协调的姿态。一般来讲，应对气候变化方略主要有“适应”和“缓和”两种，前者是对已发生变化的气候采取的措施；后者是为削减温室气体排放量，抑制气候变化采取的措施。俄罗斯应对气候变化的重点放在“适应”策略上，适应性措施所占比重较大，属于积极的适应战略。^[9](www.daowen.com)

（2）更新能源战略，制定节能对策。俄罗斯针对要想达到2020年温室气体排放量要比1990年削减20%～25%的新目标，采取了新节能对策，梅德韦杰夫政权制定了《2030年前的能源战略》，修改了《节能法》，从全社会角度控制能源消费，降低环境负荷，提高能源效率，强化国内产业竞争力。

（3）强化环境行政管理。2008年5月，梅德韦杰夫政权将政府直辖的水文气象环境监督局和生态技术原子能监督局划归自然资源部，改组后的自然资源部称为自然资源生态部。这次改革是对普京政权2000年和2004年的两次行政改革引发的环境行政系统混乱的重新整理，积极恢复疲惫的环境行政。在梅德韦杰夫政权下，俄罗斯对待环境NGO的态度有所缓解，可期待环境行政和环境NGO形成合力，发挥更大作用。

（四）俄罗斯环境政策总体评价

首先，在环境行政方面，如果简单用“能力建设”分析框架评价俄罗斯环境行政建设情况，结论自然是处于良好状态，也就是说，俄罗斯有中央环境机构，有中央环境计划，也有地方环境行政。但需要强调，俄罗斯环境行政改革始终未能找到准确而有效的定位，不能充分控制环境政策基准的严格执行。俄罗斯环境政策的决定过程还缺乏透明性，形成环境管理决策的公开化及公众参与程度低。俄罗斯公民社会还未真正成熟，还处于形成过程，无定型的社会结构导致社会关系不稳定，居民对社会问题不关心。^[10]这样，俄罗斯环境行政的得分应当大打折扣，充其量为及格，环境行政建设今后仍须努力。

其次，在环境NGO方面，对照“能力建设”分析框架，会发现很多亮点，环境NGO数量较多，作用明显，既有全国性组织，也有专业化团体，最为重要的，环境NGO与政府关系不断改善，出现合作态势。当然，环境NGO也存在一些盲点，对环境政策制定的影响、对产业界的答询作用并不显著。

再次，按照“能力建设”的分析框架，审视环境政策的统合能力，结果是好坏参半。有时环评政策和生态林保护政策之间出现不吻合，未实现政策内部协调，导致政策出台后的可操作性下降，最终损害环境政策效率。

最后，应当看到俄罗斯生态文明的进步性，仍在向生态现代化方向迈进。20世纪80年代以来，俄罗斯一直倡导生态现代化。一般来讲，生态现代化，首先要求环境政策作出调整，引导传统产业结构向生态型产业结构转换，其次，通过环境政策的制度化，保障顺利转型；最后，通过生态产业结构的转变，促进全社会提高解决环境问题的能力，形成市场机制下的环境治理，向生态社会过渡。

总之，俄罗斯环境政策在曲折中发展，不断汇聚着环境政策发挥作用的体制条件，正在完善新的环境管理结构，同时，也会聚了实施环境政策的新条件，政府部门将进入和科学研究院、社会环境组织密切合作的轨道。也就是说，经过多年努力，俄罗斯“能力建设”（capacity building）得到一定程度的提高，尤其是环境信息建设和环境科技基础都有一定程度的发展，环境法制不断完善，环境教育水平不断提高，处理环境问题的政治能力和经济能力也不断提升。