德国柏林大学的Martin Janicke教授于1995年提示了分析环境政策的方法，阐述了决定环境政策的成败因素，通过提出“环境问题对应能力”（environmental capacity）和“能力建设”（capacity building）两个概念，展示了环境政策的发展方向。^[2]该教授指出，环境管理能力是社会认识环境问题和解决问题的能力，能力背后有个客观界限，超过界限，环境政策不会取得成功。“环境问题对应能力”的意义就在于强调政策介入成功的客观界限，并且，当出现政治发展或政治革新时就可发现“能力建设”的强化过程。

（一）总体上，“环境问题对应能力”由以下要素构成：

（1）负责环境保护的政府、非政府组织的强弱及其与政府关系。

（2）对环境管理产生影响的框架条件，即知识与信息条件、政治制度条件、经济技术条件。环境知识和舆论上的环境意识对环境政策有较大影响，是环境政策成功的文化前提。政治制度条件包括政策过程的社会参加能力、政策统合能力和战略行为能力。^[3]经济技术条件主要是经济增长与人均GDP程度，技术水平及技术转移程度。

（3）政策主体的战略思想和意志。

（4）政策主体推行政策的机会与机遇。(www.daowen.com)

（5）环境破坏与环境污染的内容和性质，既要考虑解决环境问题的难易程度，影响与潜在威胁，还要考虑规制对象集团的强势程度、以及政府所能动用的资源。

（二）在“环境问题对应能力”的不同发展阶段，“能力建设”的内容会有所不同。该教授从环境行政、环保团体、环境企业、参加能力、统合能力、环境意识、环境科研等角度，阐述了“能力建设”不同阶段的具体内容。本文认为，至少环境行政、环保团体、统合能力三方面存在着分析环境政策的有用性。

环境行政能力由低到高的5个阶段是：设立中央环境管理机构阶段；强化弱势而孤立的中央环境管理机构阶段；实现全国（含地方）环境管理机构的制度化阶段；其他中央管理机构一半以上设立环境管理部门阶段；确立全国环境计划阶段。

环保团体能力由低到高的4个阶段是：针对多数环保团体局限于地方、没有全国性组织而要建立全国性团体的阶段；针对全国性环保团体处于弱势或者是非职业化而要强化和职业化的建设阶段；强势的环保团体对政治决策起答询作用阶段；环保团体对产业界起答询作用阶段。

统合能力由低到高的5个阶段是：追加性设置环境机构导致的辖域散乱而实行统合的阶段；实现政策内调整的阶段；针对特定环境问题而实现政策间协调的阶段；与环境有关的所有官厅都设置环境分支机构的阶段；实现含长期计划在内的战略性政策间协调的阶段。