对自由主义的精神之父，边沁怀有极大的崇敬，他曾坦言：“没有洛克，我将一无所知。”^[49]如何实现政治共同体建立的初衷？采取什么具体措施来防止政府权力滥用？公共舆论的力量怎样得以发挥？这些在洛克那里没有得到根本解决的问题在边沁这里有了进一步的答案。

边沁的功利主义政治学确立了政府的目的——最大多数人的最大幸福这一原则。他认为对这个原则构成最大威胁的就是政府权力滥用，而对此最有效的制约就是公众舆论评判。根据保罗·帕尔默（Paul Palmer）的考察，边沁是英语世界中第一个有意识地使用“公共舆论评判（public opinion tribunal）”这一概念的人。在边沁对立法机关实施监督的理论体系中，公共舆论是一个核心概念，边沁将其称为“宪制的准则（constitutional code）”。边沁认为公众舆论评判是从民众中发展出来的一种法律体系，能够经常性地对政府行为与公共事务进行评判，作为支持代议制民主的手段，它能够“最有效地防止权力滥用（misrule），是对暴政的补救，是民主政府理论不可分割的一部分”^[50]。这是因为“公众组成的审判与裁定比其他所有审判与裁定方式相加起来都更加有力，它不易被腐蚀并且不断趋向启蒙。政府行为的公开能够促进公共评论和公共话语的形成，而公共舆论评判不仅可以防止政府腐败，并且能够让政府了解被统治者的愿望，最终帮助选举人依据所掌握的知识与情况来选择他们的代表”^[51]。因此，“有能力的统治者引导它；谨慎的统治者引导它或遵从它；而愚蠢的统治者则置它于不顾”^[52]。

早在1791年，边沁的第一篇有关议会民主问题的文章中，他就将信息公开作为获取公众信任最适合的法则。他强调政治机构必须建立在信息公开的原则上，这一原则是作为一个不信任系统、一种社会控制、一种空间构成存在的，在这个空间中最基本的政治行动和政治事件均要告知公众，这是公众舆论评判形成理性见解的必要前提，而其最终目的是阻止立法权和行政权的滥用^[53]。边沁将代议制民主作为政府为公众利益服务且避免权力滥用的唯一的政府形式，对信息公开观念的建构是作为代议制民主的一部分来看。因为政府官员不是处理自己的事务，而是处理公众的事务，个人利益与公众利益间可能会产生矛盾，为了避免公职人员以权谋私，权力就必须受到公众监督。启蒙的公共舆论应用于监督政府承担责任，它是唯一的一种独立于政府外的力量。信息公开最大的益处是将与公众利益相关的事务，特别是那些由权威讨论决定的事务让公众知晓，经过公众理性的讨论与判断实施监督。

边沁从健全代议制民主的角度提出他信息公开的观念，试图回答他自己提出的对政府机制的追问：公众应服从什么样的政府才能为自身利益带来益处？公众怎样才能被说服去遵从这样的政府？政府权力滥用通过什么样的方式能够受到监督和检查并能够被及时制止？边沁指出，信息公开是一种调节性的不信任监督机制，用来调节人类关于公共事务的行动。在«国政运营论»中，边沁提出通过以下四种方式来保障公共事务的公开：（1）真实地公开议会的各项事务；（2）记录议会中所有演讲、质疑以及应答的内容；（3）宽容所谓的非官方报刊报道，也就是说同一主题允许正式的官方报道的同时也应当允许非官方报道；（4）允许议员以外成员进入议会会场，但不包括女性^[54]。所有的权威决策都应当公开，包括各方选票的结果和选举人的名字，这样便于公众判断选票的质量；使民众（对政府）保持信心与对立法机构的支持；让议员和官员了解被统治者的意愿；使民众能够依赖信息和知识来选举代表；使议会从有关公众的信息中受益；提供娱乐为最大多数人的最大快乐这一目的服务^[55]。因此，所有公共机构的大门都应向公众、向公共审判委员会敞开。当有人拒绝这种公开时，公众需要思考的是造成拒绝和遮蔽背后的原因是什么。政治领域的监督就是要赋予人口中的大多数人监督被选举出来的少数代表的行为。然而，值得一提的是，边沁并未将他对公众舆论审判机制的理解局限在监督一个层面上，边沁指出，除了监督的功能，公共舆论还应具备执行的功能，还应当贡献出关于解决问题的新的观念和想法，而这种新观点提出的目的也是以将其付诸实践为目的，这就避免了公共舆论只破坏而缺乏建树的弊端。边沁指出，在这个意义上，公众舆论审判机制不仅仅是监督而且是创新。

但不久边沁就意识到了他的有关公众舆论评判所具有的乌托邦性质，如果说公众通过舆论评判对公共事务特别是公共权力的实施进行监督，那么这样的监督权利如何付诸实践？具体实施手段又是什么？在边沁生活的18世纪末19世纪初的英国，报刊已成长为不容人们忽视的社会存在，这时的边沁将目光投向了报刊。

在边沁早期的著作中，对政府权力的审查由公共舆论来承担，这时的公众主要集中在那些受教育程度高并且有学识的人身上。在他后期的理论中，他认识到报刊在公众舆论的形成与表达中的重要作用，自由的报业已经成为一个独立的机构，他坚信报刊自由所可能带来的弊端要远远超过它对社会的有益影响，它是善的政府的保障^[56]。1821年边沁在«致西班牙人的一封信»中集中讨论了其有关报业自由的观念，鼓励他们抵抗任何对新闻出版自由进行压制的法令。“无论这种自由能够带来何种损害，在任何地方，任何时候，它所带来的益处远远超过了它的弊端。”^[57]边沁说，自由报刊能够调查并公布政府行为，促进以报刊为中介的公共讨论的形成，西班牙政府即将制定的法律如果破坏了报业自由，就等于破坏了唯一存留的对专制权力的检查机制。在他看来，报业自由与对专制权力的检查两者是互动的，形成一个相互关联的系统，只有这个系统正常运作，民主社会的秩序才能够正常运行。因此他呼吁西班牙人和英国人为保障新闻自由而奋起抗争。他说：“看看美国，在那里，任何对政府不满与反抗的言论都不会遭到迫害，任何就法律与政府行为的集会和辩论都不会受到任何限制……人们享有了新闻自由、集会自由、公共讨论的自由就等于是随时随地地武装着自己。在享有这些自由的国度中生存的人们，他们参与公共集会的讨论与他们私人饭桌上的谈话一样无拘无束。”他解释道：“报刊这种工具不仅仅是公共舆论恰当的机构，并且是唯一定期并经常对公共舆论起作用的工具。”^[58]这样，边沁就将他对报刊自由的认识建立在了对公共舆论的认识的基础之上，期待报刊发起并表达公众舆论，履行监督政府的权利。所以，他设想报刊编辑能够承担裁判官的角色。边沁指出：就政治功用而言，报刊编辑具有特殊的地位，他的作用仅次于首相，“他们是真正的力量，通过这种力量，信息——包括政府活动的信息、立法机关的进程、人民选举的意见等——被收集起来，并通过公众可获得的方式予以公开”^[59]，新闻报道中记者应当作为目击者将信息提供给编辑，编辑就公众所讨论的问题发表社论^[60]。(www.daowen.com)

从某种意义上说，边沁就公众舆论与报刊自由之间的关系进行了详尽的描述并提供了一套规范的政治理论，即：公民身份充分发挥作用依赖于信息的获取与观念的聚合，这样才能使公民政府的权力受到监督与限制。公共舆论通过平等交流（communicating）得以实现并对公众利益进行保护，而这一切的实现有赖于自由报刊对政府官员循自身利益行事的倾向随时保持警惕。自始至终，边沁都将公共舆论作为一种平衡的力量，他期望这种力量的约束能够使立法者和官僚就政治与社会问题深思熟虑、反复细察，细致到一般公众无法达到的程度，而报刊是实现这种约束的至关重要的工具。正是基于这样的认识，边沁将信息公开与报刊自由写入了他的立法原理之中。他认为有了宪法的保障，公众舆论评判就不必要频繁地实施，宪法对信息公开与报刊自由的保障使公众舆论评判在法律框架下主要起威慑的作用。自由报刊使公众不需要随时保持警惕，他们只需对报刊拉响的警报作出反应即可。这样，边沁的有关公众舆论的观念就与报刊发生了不可分离的联系，而报刊最重要的功能就是引导舆论、监督政府、防止权力滥用。

与洛克的作为道德约束的公共舆论不同，边沁认为，公共舆论是对政府权力控制的最高享有者。在实施这个准则的过程中，公众舆论审判机制与报刊共同发生作用，而非报刊自身，同样重要的是公共舆论审判依赖信息公开，“信息公开是最主要的特点和必不可少的工具”。具体而言，边沁不但将报刊作为公众舆论审判机构，而且作为唯一不断行动的有形的机构，报刊的编辑“是成千上万人中的一员”。由此看来，尽管边沁从未将报刊称作“第四等级”，但报刊在他这里已经成为了一种独立的力量，用来实施公共舆论审判，边沁至少是间接为“第四等级”报刊观念作出了理论上的贡献。边沁对于英国现代化的影响是潜移默化的，1828年的«威斯敏斯特评论»评价道：

许多年来，边沁思想一直在无形地扩大着影响力，在此影响下，具有千差万别观点的人们，虽然其中许多人从未听说过边沁作品的名字，都逐渐养成了他们推理和思考的习惯，这种思维方式已经蔚然成风，然而许多人并不知道它的源起^[61]。

18世纪末到19世纪初，新闻出版自由成为人们广泛关注与讨论的问题。政府提出限制报刊是保护法律和秩序的重要手段，而以边沁为核心的激进改革派却倡导自由化并将其作为进步和民主的关键因素，并为后人留下了关于报刊自由论证的一笔宝贵的精神财富。边沁的这些有关报刊与政府、公共舆论的关系的观点被其主要追随者詹姆斯·密尔完全继承下来，并得到进一步发展。