1.行政管理机制的构建的总体思路

以加强流域水资源统一管理和城市水务一体化管理为突破口，以保证政府职能系统效益最佳，保证江汉平原各区域以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源积极性的发挥，使水资源管理水平不断提高。

（1）流域水资源实行统一管理。应该设立江汉平原水资源流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表组成；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置；

（2）城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。

2.水资源行政管理机制的内容

（1）建立水行政许可权属管理机制

从有关水法规看，水行政主管部门实施的行政许可事项可分为两类：一是直接行使行政许可，包括取水许可，河道管理范围内建设项目许可，河道采砂许可，开垦荒坡地许可；二是联合办理行政许可，包括排污口许可，围垦河道许可，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目许可，城镇填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤许可，建设项目水土保持方案许可等事项。从几年的实践来看，水行政许可运行机制尚不健全，关系仍不够顺，以行政区域分块管理的地方保护主义仍较为严重，以流域管理机构为主的流域统一管理难以发挥主导作用。突出的表现有：在取水许可方面，个别省水利厅管理的大中型农业灌区至今也没有按照水利部授予流域管理机构取水许可管理权限的规定办理取水许可证；在河道管理范围内建设项目许可方面，存在着没有按管理权限审批和擅自兴建的违章工程，以及边设计、边施工、边报批的“三边”工程；在由地方各级水行政主管部门发放取水许可证和河道建设项目审批方面，存在没有向流域管理机构报送备案的情况，给流域管理机构实行水资源统一管理、优化配置、总量控制以及河道安全管理带来了一定难度。为此，急需依法建立以行政许可管理权属为核心的“审批前监督和审批后备案管理的运行机制”。所谓审批前监督就是凡法律规定实施水行政许可的事项，必须严格执行国家划定的审批权限和审批程序，经过有审批权的主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续；所谓审批后备案管理就是凡需要流域管理机构审批的行政许可事项，经所在地有管理权的地方水行政主管部门受理并签署意见后，上报流域管理机构审批，流域管理机构审批结束后，将审批结果返回有管理权的部门备案；县级以上地方人民政府或其水行政主管部门按规定审批的行政许可事项，均应报送所在地流域管理机构备案。从而，完善流域管理与行政区域管理相结合的水行政许可监督管理体系。

（2）取水许可水量水质一体化管理机制

建立“取水许可水量水质一体化管理运行机制”，是为了将原来那种水量水质分开监管模式改变为需水、供水、节水、排水、污水处理及回用一体化监管模式，建立取水必须事先经过许可、排污必须事先经过处理、水量水质并重管理制度。取水许可监督管理机关对取水单位既要严格控制取水量、限制耗水量大、污染严重的用水量，又要严格管理退水水质。取水许可证年度审验时，对超过排污总量控制要求的要及时报告当地政府及水环境保护部门依法处理，坚决执行“谁污染谁治理”原则。应充分发挥江汉平原流域机构和各省（区）水文水资源勘测局对水量水质统一监测的优势，完善水质实时监测网络，及时、准确地测报水量水质情况和节水防治水污染成效。要依靠取水单位实施水量水质一体化管理，取水单位有依法取水、按定额供水、达标排放的权利，也有履行节水、水污染防治、污水处理及回用，建设节水防污型社会的义务。用户是节水、保护水资源的主体，其行为和素质在某种程度上决定节水防污的成败。因此，建立取用水户参与管理决策的民主管理机制是节水、保护水资源环节不可缺少的重要因素之一。应成立由流域管理机构、地方行政主管部门、环保部门和取用水户组成的节水防污民主决策管理运行机制。

（3）取水许可总量控制定额管理机制

建立“取水许可总量控制定额管理运行机制”，是实现流域管理机构负责全流域水资源统一管理、实行取水许可总量控制、组织制定实施全流域年度和逐月水量分配和调度方案的一项重要措施。江汉平原流域内各省（区）水行政主管部门、流域管理机构取水许可监督管理机关，应于每年3月底以前将本行政区内、本监督管理机关管理范围内的干、支流取水许可情况上报流域机构，主要内容应分清干流、各支流发证数量、审批水量及上年度实际取水量和耗水量，已受理的取水许可申（预）请书情况，本年度逐月需供水情况。流域机构应于每年4月底以前向流域内各省（区）水行政主管部门、流域管理机构取水许可监督管理机关一并下达地方水行政主管部门管理的、流域机构监督管理的取水许可水量审批指标。取水许可监督管理机关按照取水用途，根据所在省（区）人民政府发布的《用水定额》，对取水单位实行定额监管，积极组织推行节约用水新技术、新工艺等措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。(www.daowen.com)

（4）防洪抗旱紧急情况下水量统一调度机制

历史上，长江泛滥成灾，最主要的就是江汉平原的洪水灾害。尽管江汉平原水利建设成就十分巨大，但防洪任务仍然十分艰巨。多年来，长江上游高山峡谷区开发过甚，水土流失严重，每遇汛期，洪水冲入湖北低平原，给长江抗洪带来巨大压力。因而建立“防洪抗旱紧急情况下水量统一调度机制”，是保障江汉平原在出现洪涝和干旱紧急情况下，流域管理机构快速做出的水量调度预案能够顺利实施的应急措施。在干旱情况下协调好上下游的用水矛盾，确保河道不断流，生产不受影响；在洪涝情况下组织好上拦下排，中游滞（分）洪科学预案的实施，确保河堤安全。水量调度指令一旦发出，有关地方人民政府必须执行，实行行政区域首长负责制。洪涝或干旱紧急情况一旦发生，流域管理机构和地方省（区）水行政主管部门应密切配合快速赶赴现场，负责执行调度，实行省际断面8时时段测报制，如果水调指令执行遇阻时，可报告所在省（区）的省长（主席）或专管副省长（副主席），请求国务院发布行政命令，无条件执行。

3.江汉平原水资源行政管理的运行机制

（1）设立新型的流域管理机构并形成有效工作能力

新型的流域管理机构要发挥协调作用，反映各种合理的利益要求和职能目标，人员和经费具有超脱性和独立性，不受某一部门控制。在具体设计上，可采取两层职能设计。上层设流域管理委员会，作为决策机构和跨界纠纷处理的诉讼前置机构。成员包括流域内地方政府，环保、水利等相关职能部门的代表，流域各用水行业代表，还应适当包括水利、环保、法律、经济、公共管理等技术专家。在决策阶段尽量暴露利益冲突和其他冲突，鼓励隐藏的冲突显现，在多方参与的程序中决定取舍，形成有约束力的规范或命令。类似议会程序的流域管理机构受法律制约，它的职能只能来自法律授权和其他水资源保护部门的委托，如果原有的管理程序效率更高，如“环评”、“三同时”等环保管理制度，其中的水资源保护职能不宜分散，避免造成新的冲突。为了在利益综合和政策形成过程中保障法律效力，流域管理委员会应被赋予规章制订权，包括流域内行政区域间的民事和行政复议的纠纷处理权，以及流域内职能部门间的内部行政纠纷，减少纠纷恶性化和层层上交的不良后果。对于民事纠纷和相对人与政府间的纠纷，法院具有最终裁决权。流域机构下层即执行阶段设置流域管理执行局，采取首长负责制，首长由上级政府提名，流域管理委员会通过，任期内非因重大过失，不得被罢免、撤职。执行局执行国家法律法规和流域管理委员会的规章、命令，行使行政许可、现场检查、水量调度实施等职能。执行局和委员会的权力分工由上级人大常委会制定，执行局要体现行政权威和效率的要求，委员会体现组织结构弹性对冲突的容忍度、协调能力和解决纠纷的公定力。

（2）制定合理有效的内部行政契约

内部行政契约是行政部门之间为完成职能目标，需要其他部门协助，彼此间达成合意签订的有约束力的文件。在水资源保护管理中内部行政契约的意义在于，水资源的性质导致管理权集中有限，冲突不会消除，管理部门之间频繁的协调需要有法律约束力的保障。部门间针对需要合作的和有争议事项进行协商，以给予合法补偿或公务合作为手段，达成合意，签订内部行政契约。内部行政契约的客体是一定的公务协作行为，签订契约可以明确各方的权利和义务，提高对冲突的预见力和冲突发生后的反应能力，使冲突解决机制化。内部行政契约尊重行政部门的原有职能，避免结构变迁的重大成本，机动性要强，适用面要广。传统体制中，行政权限冲突解决需要提交共同上级部门或政府，内部行政契约发挥法律约束作用，借助内部行政法庭或其他机构，作为在行政职能部门之外，确定行政契约效力，解决内部行政纠纷的最终机构，实际上是行政协调的制度化途径之一。

（3）完善水资源行政管理手段

水资源行政管理手段分为命令-控制手段和经济手段两大类。命令-控制手段在我国的应用已日臻成熟，经济手段在我国的应用时间比较短，需要进行创新和进一步完善。对利用市场型手段，如征收水资源费、排污费等，关键在于确定合理的收费标准，提高经济手段的激励效果，并规范政府由此所取得的收入的使用方向和程序。