（一）认同

正确地认知政策是政策运行主体有序、有效实施政策的必要前提，一项政策运行是否有效关键在于政策运行主体，尤其是作为政策目标群体的政策运行主体是否认同。本研究的政策目标群体是指普惠性民办幼儿园的相关人员、家长或监护人，他们对政策的认同是政策有效运行的关键因素。认同（identity）即认知主体认识到与认知客体具有某方面的同一性，“承认是同一的”^[2]，通俗地解读就是认知主体对认知客体的认可、赞同。

（二）普惠性民办幼儿园政策认同

普惠性民办幼儿园政策认同是指政策运行主体认识到自己与政策某一方面存在同一性，即政策运行主体对政策的认可、赞同。从本质上讲，普惠性民办幼儿园政策认同就是作为政策运行主体的政策目标群体对政策产生一种顺从、依附之情，也是政策运行主体对政策的一种态度表征。普惠性民办幼儿园政策认知是认同的基础。从广义上讲，普惠性民办幼儿园政策认同不仅仅局限于对政策的认同，还包括对政策制定者、政策执行者的认同。普惠性民办幼儿园政策认同还与政策认知、政策情感、政策信服、政策评价等有着密切的关系。

普惠性民办幼儿园政策认同是指政策执行主体对该政策秉持的一种积极的主观反应和行为倾向。一般来说，政策运行主体对所运行政策的认同根据其认同日趋深化的程度可分为深层认同、中层认同、表层认同。

普惠性民办幼儿园政策深层认同是指政策运行主体准确、全面地理解政策的内容、精神实质而产生的一种积极的情感，它侧重于追求政策运行给自己带来的精神层面的最高享受而积极参与政策运行并获得一种心理愉悦和满足。

普惠性民办幼儿园政策中层认同是指政策运行主体对政策的一些浅表性认知或选择性认知，它是基于政策运行主体追求政策运行带给自己的眼前利益和满足短暂的物欲而产生的一种主观反应。但它过分注重物质利益，认同定力不稳，随着政策的调整或变动，政策运行主体会迅速改变认同方向或降低认同度。

普惠性民办幼儿园政策表层认同是指某些政策运行主体的利益诉求与政策利益指向相矛盾时，他们对政策产生的一种消极评价、抵触情绪，外在行为表征为应付敷衍，为了逃避惩罚而常常表面应付但缺乏内在的积极动力，它是迫于外在压力而做出的一种被动的、消极的主观反应。

笔者经过三个多月的田野考察发现：普惠性民办幼儿园政策在P县运行中，作为政策目标群体的普惠性民办幼儿园相关人员、家长或监护人对该政策的认同表现属于中层认同。

（三）普惠性民办幼儿园政策运行主体中层认同表现

普惠性民办幼儿园政策运行主体对政策的认同程度反映了作为政策运行主体的政策目标群体——普惠性民办幼儿园的相关人员、家长或监护人对政策的关注程度，因该政策是一组惠民政策，政策目标群体对此有一定程度的认同和关注。笔者现将调研中得知的政策目标群体中层认同具体情况分述于后。

1．普惠性民办幼儿园园长高度关注奖补资金

CC镇HPG幼儿园园长YJ：

奖补资金领了三四次，好像是 2013、2014年开始发放，教育局按学生人数划分。希望奖补资金政策倾向于我们民办幼儿园。

CC镇WLX幼儿园园长XXF：

听说以前也有，希望继续执行下去，按比例享受，越多越好。

MF镇XBS幼儿园园长TY：

希望奖补资金力度大一点。

TF镇BHL村幼儿园园长ZQH：

得到过政府补贴，通过奖补、购买服务等补贴民办幼儿园，不过这只是杯水车薪。

2．部分家长或监护人希望得到资助

CC镇XBS幼儿园园长CD：

开始施行资助政策时一些家长不想要，现在一些家长主动要资助。我只能说：“符合条件的才能享受。”

DS镇JSYL幼儿园园长TY：

部分家长主动要，最后如没得到资助，有些家长便故意“找事”。我们不想管这些事情，真的不想管这些事。

MF镇小学附属幼儿园园长YY：

不管“穷”的“富”的都想要，有的每一学期都想要，又不是建档立卡的对象。

CC镇BJL幼儿园园长YBW：

很多家长都想要，我们不好办。

CC镇DZR艺术幼儿园园长ZCX：

有些家长主动与老师交流，想得到资助，希望老师考虑。

PN镇JBB幼儿园园长LJ：

再富裕的都想要，有些事最不好办。因指标少，每个人都想要。

（四）普惠性民办幼儿园政策运行主体中层认同产生的根源

普惠性民办幼儿园政策运行主体中层认同呈现出以上具体情景，其背后必定有其深刻的缘由。

1．普惠性民办幼儿园政策目标与政策群体目标的契合度影响政策认同

普惠性民办幼儿园政策要顺利运行，仅局限于职能部门工作人员的努力推动远远不够，还必须充分调动政策目标群体的参与积极性，而他们积极参与的前提就是他们对政策的认同，而他们对政策的认同是以政策目标与他们追求目标的契合度为基础的，二者契合度的大小直接决定他们认同水平的高低。毛泽东同志说：“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的。”^[3]

普惠性民办幼儿园政策是一个政策组合，它通过三种途径来达成目标：师资培训在于打造“软件”，奖补资金政策旨在打造“硬件”，资助政策以稳定和扩大生源为鹄的，这一组合政策旨在扩大学前教育资源增量，优化学前教育结构存量，从理论上讲，这一政策目标也许直接契合政策目标群体目标的内在需求。

笔者在调研中得知了相关情况。

CC镇YGC幼儿园园长ZML：

政府在财力、物力上应加大扶持力度，公民办园一视同仁，民办幼儿教师渴望职称评定。

CC镇BJL幼儿园园长YBW：

希望国家给教师工资、社保补贴。(www.daowen.com)

SF镇XXX幼儿园园长JDP：

我们希望得到国家更多的优惠政策，利用假期参加更多的培训。

MY镇GD村幼儿园园长LZJ：

我们想主管部门给我们提供一些免费培训的机会，多学习先进的理论知识来办好我们乡村幼儿园。希望政策能多给一些资助指标来稳定我们的生源。我们也希望多一点奖补资金来改善我们的办园条件。

CC镇QH幼儿园园长HYS：

现在我们是营利性幼儿园，渴望变成普惠性民办幼儿园，更渴望教师培训。

DS镇JSYL幼儿园园长TY：

国家应加大对公民办园的投入，尤其是偏僻的农村幼儿园。建立民办幼儿园退出机制。

CC镇JBB幼儿园园长LD：

希望国家给老师工资补贴、社保补贴，让她们未来生活有保障，老师工作也会更有信心。

RL镇RS幼儿园园长ZSN：

对教师进行专业培训，尤其是民办幼儿园园长要好好提升其专业水准，办教育不能误人子弟。

以上是几位园长的坦率之言，这些均是基于各自利己动机而提出的利益诉求。从其鲜活的话语中大致获得如下信息：教师培训、教师补贴、国家投入，最终归结为一点：生存、发展。教师培训，国家正按政策稳步推进；国家投入是以购买服务、以奖代补等方式给予普惠性民办幼儿园一定的扶助；教师补贴暂时未尝试。当然，国家财力与这些普惠性民办园举办者预期之间存在一定的距离，有些利益诉求因财力限度暂时无法满足，只能在经济条件逐渐好转的前提下逐渐满足其合理需求。可见政策目标与政策客体目标基本一致。

2．政策目标群体对部分政策主体缺乏信任

“信任”是并列式词语，“信”在汉语中的意义侧重于“诚信、信实、真实、诚实”等，“任”在汉语中的意义则是“任务、担当、任用”等。“信任”就是“相信并加以任用”^[4]。这说明交流或交往主体一方相信另一方的人品或能力，才能予以任用。“信”是“任”的前提。

汉语“信任”相对的英语是“trust”，其含义为“对别人的诚实、完整、性格、力量、正义感等或对别事物的性质、质量等深信不疑”^[5]。

综合以上英汉对“信任”的辞义，“信任”是基于交流或交往的内在需求，旨在在意义建构和价值追求的基础上在交流或交往主体间建立的一种信用关系，更重要的是，信任是为了减少社会交流或交往成本、增加交流或交往的效益、建立公共制度、建构诚信文化而形成的一种社会心理预期。

笔者在调研中得知：作为普惠性民办幼儿园政策的政策目标群体目标——普惠性民办幼儿园相关人员、家长或监护人，他们对职能部门部分工作人员存在信任缺失。

如CC镇BJL幼儿园园长YBW：

奖补资金，听说国家拨了专款，他们是否挪用了专款？听说S市市中区2018年都有奖补资金，为啥我们没有？听说我们县每年奖补资金100多万，是否他们挪了，又找钱去填？

CC镇QH幼儿园园长HYS：

不准幼儿园办特色班、兴趣班，为什么培训机构可以办，而我们民办幼儿园不能办呢？总之，当地政策不明确，不明朗。

CC镇WD幼儿园园长HSX：

奖补资金没享受，非常吃紧，上级主管部门可能截留了，民办幼儿园不敢发声。哪个敢闹？有人等着给你“穿小鞋”，你幼儿园还办不办？

DS镇JSYL幼儿园园长TY：

奖补资金发放标准不够“清楚”，操作也不够“透明”。我们幼儿园本来教师数量就不够，县职中还强行把中职幼师生送到外地去实习，学生不愿外出实习，学校“强行”要求外出实习，否则不发毕业证。

CC镇JBB幼儿园园长LJ：

中职幼师生被“强行”派出去实习，家长不想小孩去外面实习，校长要求必须出去，可能涉及利益关系。

WJ小学附属幼儿园园长CCH：

我们幼儿园老师要占正式编制名额，却一直没在幼儿园上班，我们又去请人，非专业幼儿教师教幼儿，这形成恶性循环。县城学校严重超编，有“关系”才能进去，而乡镇学校严重缺人。

CC镇HPG幼儿园园长YJ：

民办幼儿教师本来就缺，为什么中职幼师生一定要送到外面去实习？她们在家乡实习更好，最好就在县城就业。我们收费低，教师待遇差，不好找人。

CC镇XQD幼儿园园长FHC：

教育体育局个别领导“纵容”县城最好的小学之一——XH小学举办学前班，该校仅有12个班的规模，却拿两个班来办学前班，其根本目的在于收费，因学前班属于非义务教育。XH小学在我县办学声誉较好，本来县城的幼儿入小学就特别难，一些家长为了让自己的小孩上县城里最好的小学，在学校门口排几天几夜的队，最终还是读不上这些好的小学，家长哭天无路。因一些乡村小学没有了，很多幼儿都进城上小学，县城小学压力特别大。像XH小学这些具有优质教育资源的学校却拿资源来赚钱，义务教育的职责究竟该由谁来承担呢？地方政府的义务教育的责任如何体现呢？一些领导看到问题一直不解决，这是否是属于“失职渎职”呢？

CC镇教育督导组主任HSQ：

有些领导插手民办幼儿园，想避开我们这个机构。前几年教育局个别领导被处分，原因在于他们与个别民办幼儿园结成一个“利益共同体”。

以上几位当事人朴实的话语，道出了她们的心酸、苦恼、无奈。这就是她们对职能部门的部分官员缺乏信任的表现。

奖补资金政策资金额度逐年减少，必定有其原因，是否考虑给政策对象一个较为合理的解释呢？身为政策运行主体的职能部门工作人员可能政策理解水平不高，无法给政策客体一个合理、清楚的解释；或者工作繁忙，无暇顾及此事；更有甚者，可能极少数工作人员职业道德确实存在一些问题，如不愿对此事过多耗费精力，上面来了资源，就按照政策分配方案操作，也许是一种应付态度，缺乏一种强烈的社会责任感，等等。所以这在一定程度上造成政策主客体之间信息沟通渠道不畅，信息交流受阻，其间必定产生误解，甚至让他们质疑或怀疑部分政策主体的人品和能力。

中职幼师生外出实习，有其合理的一面。远去 G 省实习，那里经济、教育、科技发达，高端人才聚集，是我国外引内联的窗口。他们只要谦虚好学，应该可以学到一些实实在在的专业技能。不过大多数家长、学生都反对，也有其理由：县域内幼儿专业教师严重短缺，这些中职幼师生在县域内实习、就业，可以缓解县域内专业幼儿教师极度紧张的压力，在一定程度上利于助推本县学前教育发展。这样长期形成的实习派出机制，人们自然会质疑其行为的动机，其间不排除存在利益输送的可能性。面临如此现实，校方必须给社会一个合理的解释，否则民众会产生误会或误解，直接影响政策运行的效率。

关于不准幼儿园办特色班、兴趣班等政策，作为政策主体理应利用一个恰当时机给大家一个令人信服的解释。由于政策主体一直没有回应，一些政策客体难以接受，他们就质疑部分政策主体的职业道德、出台政策的动机。

教育局极个别领导纵容极少数办学声誉很好的公立小学举办学前班。本来小学资源就稀缺，尤其像XH小学这样的优质教育资源在县域内十分宝贵，而学前教育属于非义务教育范畴，这也许纯粹是追求单位利益。这是否是“明目张胆”的“违规”行为？