（一）认知

认知（cognition）即认识、知晓，是“指人的认知活动，包括知觉、记忆、思维、想象、学习、语言理解和产生等心理现象。认知过程是一种信息加工过程，可分为刺激的接收、编码、储存、提取和利用等一系列阶段”^[1]。认知是主体的机能，是主体意识活动的外在表征和结果。认知的最本质特征不仅仅体现在获取信息“量”的多少，更重要的是对信息“质”的把握，如体现于信息的特性、准确性等方面的分析、判断、处理的能力上。

（二）普惠性民办幼儿园政策认知

普惠性民办幼儿园政策认知是指政策运行主体对政策的认识、理解过程。对政策运行主体来说，对政策信息进行加工处理是一项复杂的心智活动。普惠性民办幼儿园政策认知的完整过程大致包括以下几个基本环节。

1．感知

普惠性民办幼儿园政策感知是指政策信息因子通过政策运行主体的感觉、视觉、听觉等接收政策信息的“通道”将这些政策信息因子输入主体“大脑”，政策运行主体获得相关信息后，根据自己已有的知识、经验对此做出初步的感知。感知是政策认知的起点，也是政策运行主体与政策文本进行信息交互作用的过程。

2．选择

普惠性民办幼儿园政策选择是指政策运行主体基于自己原有的思维方式、价值观念等对新输入的政策信息因子进行价值判断，遴选自己初步确定的“认知目标”和信息客体。这一过程体现出政策运行主体对外界输入政策信息因子的态度、倾向和取舍过程。

3．加工

普惠性民办幼儿园政策加工是指经过选择后，政策运行主体获得了相关的政策信息因子，将其归入自己的思维领域，再对其加工处理。如果加工后这些政策信息因子与原有认知结构相吻合，就被原有认知结构所吸纳，即所谓的“同化”。如果加工后这些政策信息因子与原有认知结构不吻合，且原有认知结构不足以吸纳它，就随即调整原有认知结构来适应这些政策信息因子的特性和要求，即所谓的“顺应”。从本质上讲，普惠性民办幼儿园政策加工过程本身包含对相关政策信息因子的重组和建构。

4．领会

普惠性民办幼儿园政策领会是指政策运行主体在对政策信息因子加工处理的基础上对其做出阐释。政策执行主体是基于自己原有知识、经验去解读、认知这些政策信息因子。原有的知识、经验是构成思维模式、价值观念的前提条件和物质基础。这些知识、经验与思维模式、价值观念一道融合成政策运行主体的思维定式。他们凭借已固化的思维定式来认知相关政策信息因子，选择认知目标和信息客体。

上述普惠性民办幼儿园政策运行主体认知四个阶段具有明显的主观性特征，这些主观性特征导致了政策运行主体在认知政策过程中可能会存在一定的主观局限性。

（三）普惠性民办幼儿园政策运行主体认知缺陷表现

1．政策对象识别不准

P县教育局于2014年出台的《P县2014年“国培”骨干教师短期集中培训项目送培名额分配表》中对“幼儿园骨干教师短期集中培训”这样规定：

第一，XH师范大学组织培训，参培学员6名，其中CC幼儿园、JG幼儿园各2名，TF镇教育督导组、MY镇教育督导组各1名。

第二，XN大学组织培训，学员5名，DS镇教育督导组、MY镇教育督导组、RL镇教育督导组、PN镇教育督导组各1名。

何为“幼儿园骨干教师”？笔者认为，所谓幼儿园骨干教师应是在幼儿教育教学第一线、教育教学业绩突出、教育教学声誉很好的教师。

笔者通过田野考察发现，教育督导组成员结构如下：原中小学校长、副校长、主任或中小学的骨干教师，或“关系户”，没有一个是学前教育专业的管理者。本次指派这些人作为幼儿园骨干教师参培，首先名实不符，其次学用分离。他们侧重于行政管理，质量管理基本缺位。即使亟须提升其专业技能，笔者个人也认为：当前师资培训资源短缺，最好将稀缺的资源用于一线幼儿教师，这也许是最佳政策方案，也许会释放出最大政策效益。

任何一项政策都有其特定的适用范围、政策对象，政策运行中如不能准确界定政策界限、精准识别对象，常常会使一些真正的政策目标群体被剥夺政策赋予的权利，而一些不该享受政策利益的人反而享受了政策福利，这是政策运行中的“变形走样”，政策目标难以达成。这实际上造成了社会价值的相对剥削，浪费了宝贵的社会公共资源，在一定程度上激发了社会矛盾，产生新的不公平。

2．对政策内涵不够理解

普惠性民办幼儿园政策要顺利运行，政策运行主体必须对政策内涵要有一个基本的认知。

笔者前期调研中曾以“普惠性幼儿园”概念访谈了60位普惠性民办幼儿园园长（含副园长或教导主任等），现仅选几个案例具体说明。

CC镇BJL幼儿园园长YBW：

“享受国家政策越来越好”，这个概念比较模糊，具体内涵我不了解。(www.daowen.com)

CC镇XBS幼儿园园长CT：

不属于高收费，普通家庭都能接受，园所要求都要达到标准，群众都能接受的幼儿园。

CC镇SHJ幼儿园园长WDX：

大众化，低收费，一般能接受的幼儿园。

CC镇HPG幼儿园园长YJ：

大多数幼儿都能上的幼儿园。

CC镇CC幼儿园园长DL：

相对于高端幼儿园而言收费低，面向大众（主要是中低收入人群），让人们得到最大实惠的幼儿园。

上述 5 位园长是基于自己的认知而做出的解读，可见没有一位园长能比较完整、准确地理解这一概念。

（四）普惠性民办幼儿园政策运行主体认知缺陷产生的根源

任何行为的出现都必定有其缘由，普惠性民办幼儿园政策运行主体认知缺陷的背后必有其缘由。

1．政策运行主体认知的主观性特征导致其选择性接受政策文本信息和个性化解读政策文本信息，这是产生认识缺陷的根本原因

作为认知主体的普惠性民办幼儿园政策运行主体的认知活动是通过其大脑对作为认知客体的政策信息的选择、加工、领会而实现的，二者之间构成一对矛盾。其矛盾的外在表征为政策运行主体的认知结构基于原有的知识、经验、思维方式等对输入大脑的政策信息进行比较、选择，即这些原有的知识、经验、思维方式等决定了其认知过程具有一定的方向感、选择性。因此，政策信息主体的认知结构决定了他们只能对其所感知的信息客体的某些方面的刺激做出反应。

政策运行主体对政策信息刺激的反应不会全部照收，很可能对政策信息做出创造性理解。政策信息的创造性理解分为组合式认知、歪曲式认知两种表现形式。

组合式认知即认知主体根据其认知结构原有的知识、经验、思维方式等对信息客体进行加工处理，并对其做出解读。因政策信息组合中认知主体主观性地介入，认知中的政策信息可能发生变异，即政策认知主体对政策信息客体的认知可能存在信息失真现象，外在表征为政策运行中的走样变形。

歪曲式认知。因政策是一种对社会价值、公共资源进行权威性分配的分配方案和确认方式，同时政策往往与政策运行主体的利益密切相关，且政策运行主体都具有“理性经济人”逐利的人性特征。这种人性特征很有可能体现在认知过程中，因此，政策运行主体对政策信息认知时通常会基于利己的动机来操纵其认知过程，致使信息客体往往以扭曲的形象植入政策运行主体大脑，最终政策运行主体大脑呈现的就是一幅颠倒、歪曲的认知图景。

2．政策运行主体自身文化素质偏低也是造成其认知缺陷的一个原因

政策运行主体要正确认知相关的政策，必须具备相应的文化素养，否则会造成认知的局限性和运行行为的偏差。

笔者通过调研得知：全县 50 所普惠性民办幼儿园举办者学历结构包括大专、中师（含中专、高中）。其中大专 14 人，中师（含中专、高中）36人。学历仅仅代表其学习经历，不完全代表文化素质。不过通过与他们多次交流发现：她们不仅专业知识严重缺乏，而且也极度缺乏教师必备的一些文化知识，如大多数人对政策内涵的解读能力弱，对音乐、美术、书法、舞蹈等几乎不了解。如TF镇教育督导组主任XJQ所说：

辖区内师资准入标准与国家标准相差甚远。专任教师53人，学历合格的47人，合格率为88.9%；专业合格的19人，合格率为35.8%。身为幼儿教师，理应熟练地掌握本体性知识，即教育教学的专业知识以及与此紧密相关的美术、音乐、书法等文化知识，这是对一位合格幼儿教师的基本要求。但是我们辖区，一些幼儿教师不仅专业知识缺乏，音乐、美术、书法等文化知识也极度缺乏，其教学方式陈旧、落后，大多只利用一块黑板、一支粉笔。尤其是一些民办幼儿教师本身素质、教育教学质量令人担忧。因其极度缺乏专业知识和相关的文化知识，一些民办幼儿教师只能迎合一些短视家长的需求，传授一些书本知识，其根本原因在于：一是本身教师个体素质不合格，二是“客户”需求，推动了“知识化教学”市场发育，有利于一些民办幼儿园争夺生源，赢得利润。采用这种方式教学，既违背了幼儿教育、成长规律，又忽视了幼儿基本素质的培养和良好习惯的养成，导致一些幼儿厌学，影响其健康发展。

可见他们因自身文化素质不高而对政策内涵进行随意性、浅表化解读。更重要的是因自身音乐、美术、书法、舞蹈等文化知识严重短缺，无法正确引导幼儿开展一些户外活动或室内活动，只能迎合部分家长的需求，开展知识化教学。所以，文化素质偏低会直接影响政策运行主体对政策信息的正确认知。

3．政策信息的载体——语言文字意指不够明确，也会造成政策运行主体认知缺陷

任何政策文本的认知、传播、解读都离不开其承载工具——语言文字，任何一项政策要高效地运行，政策信息的载体——语言文字须指代明确。正如生活中人们的交流、交往一样，若交流、交往的载体意指不明，那就难以沟通，难以达成交流、交往目标。而汉文字是一种表音表意的文字，一般而言，一些汉字有几种意义，如本义与喻义、广义与狭义、字面义与引申义、表层义与深层义等。语言可分为精确语言与模糊语言、体态语言与声音语言、口语与书面语等。因此，假如政策文本中存在一些模糊语言，意指不明，不同的政策运行主体基于自己不同的知识背景、生活阅历、认知动机、认知目标、认知方式等会产生不同的政策信息解读。

如《关于实施教育扶贫攻坚政策有关事项的通知》（C财教〔2015〕230号）指出：从2016年春季学期起，将四大片区中除民族地区以外的其余34个贫困县的幼儿保教费减免面由 10% 提高至 20%，减免标准为每生每年1 000元。这里“保教费减免面由 10% 提高至 20%”的“面”未做具体界定，不同的政策执行主体会有不同的解读。