（一）历史因素

1．“教育市场化”

1992年我国开始实行社会主义市场经济体制。计划经济时代，一切资源实行定点配置、定量供给，资源市场份额较少。作为市场主体的企业，尤其是国有企业，在企业家族中单一集中度较高，因各地乡镇企业不发达，私营企业、外资企业几乎没有，国有企业几乎是垄断企业，一切由政府规划，自己仅仅是执行者，市场主体性体现不足，缺乏内生动力。实行市场经济体制后，很多国有企业瞬间成为市场的主人，它们必须努力找市场才能生存。加之这些企业原有生产设备、经营模式相当陈旧，消费者需求结构、内容变更，导致这些企业产能严重过剩；改革开放后，一些乡镇企业、私营企业和外资企业异军突起，它们采集市场信息方便，适应市场方式灵活，产品尽量适销对路，这样，原来“养尊处优”的国有企业必须转型升级，迅速剥离社会功能，恢复其本体功能，于是原来寄生于原单位的学校、医院一律实行“关、转、改”，转向“产业链和价值链高端发展”^[28]。

一些事业单位减员增效，减轻财政压力。此刻，P县在20世纪90年代后期将全县62个乡镇小学附属幼儿园全部推向市场，即“教育市场化”，其旨在增加非财政性的教育投入，强化教育与民营经济的联姻，^[29]进而凸显民办教育在教育市场中的角色和市场份额。这样，P县学前教育在一定程度上造成整体性转制，学前教育的持续发展、良性发展就缺乏应有的基础，所以造成至今只有两所独立建制的公立示范幼儿园，乡镇小学附属幼儿园发展面临专业人才断层、设备重新购置、场地重新规划这种被动局面。

P 县“幼儿教育市场化”最终造成县域内公共学前教育资源严重短缺，尤其是公共学前教育资源结构性供给能力不足，其外在表征为优质公办幼儿园只有两所。公共学前教育资源结构性供给能力不足的源头在政府的“教育市场化”削弱了学前教育的发展根基；同时，政府较长时期对县城 CC 幼儿园、GJ幼儿园进行过度资源配置或错位配置，如P县教育体育局于2018年6月19日出台《关于参加 2018年中小学、幼儿园专家型校（园）长研修班培训的通知》（P 教函〔2018〕175号），明确培训对象为专家型校（园）长；培训地点为 XN大学；参训人员年龄原则上不超过50岁，优秀的放宽到52岁，以体现培训的实用价值；CC幼儿园名额为1人。

众所周知，专家既有显性的，也有隐性的，县职能部门一旦有一个指标，就直接安排CC幼儿园园长或副园长参加。这是否属于资源错配？

如P县财政局、教育体育局于2016年9月27日联合下发《关于下达2016年城市和民办幼儿园省级奖补资金的通知》（P财教〔2016〕35号），该文件附件1：《P县2016年城市和民办幼儿园省级奖补资金分配表》显示：参与此次省级奖补资金分配的幼儿园20所，其中公办幼儿园2所，普惠性民办幼儿园18所。

省级奖补资金分为2015年考核奖金、补助金，其中获得2015年考核奖金最高额度的是CC镇CC幼儿园、CC镇JG幼儿园，均是20 000元（这两所幼儿园是本县仅有的省级示范公立幼儿园）。有11所民办幼儿园获得考核奖金10 000元，它们分别是CC镇JBB幼儿园、CC镇城南新区XBS幼儿园、CC镇XHJXQD幼儿园、CC镇DZR艺术幼儿园、CC镇城南BJL幼儿园、CC镇SHJ幼儿园、JX镇CL幼儿园、RL镇RS幼儿园、HN乡TX幼儿园、CL镇LJL幼儿园、WJ镇LT双语艺术幼儿园，金额合计150 000元。

还有7所幼儿园没享受到2015年考核奖金，它们分别是CC镇HSJLT双语艺术幼儿园、CC镇上游工业园LY幼儿园、CC镇城南JGGZN幼儿园、SF镇XXX幼儿园、GP镇XL幼儿园、PN镇JBB幼儿园、HJ镇CX幼儿园。文件及其附件没解释缘由。

20 所幼儿园获得了补助金，其中资金额度最高的是 CC 镇 JG 幼儿园（87 600元），额度最低的是CL镇LJL幼儿园（7 280元），总共450 000元。

这里的奖补资金配置是否属于过度资源配置？偏僻的乡镇小学附属幼儿园亟待资金扶持，它们才是真正需要社会关爱的对象，这些附属幼儿园没有专业师资，没有硬件设备，基本没有活动场所，应该得到更多社会的关爱、扶持。

职能部门资源分配者基于利己的动机和利益偏好，将有限资源主要集中配置给这两所优质公立幼儿园，这样造成资源过度配置、未来社会阶层可能逐渐固化，而相对忽视各乡镇小学附属幼儿园的发展。越是政府对其资源过度配置，越诱惑人们不断追求享受优质学前教育资源，而真正享受这两所优质幼儿园提供教育服务的多是家庭社会地位较高的幼儿。那么，公共学前教育资源结构性供给能力不足的后果是多数人感到入园难，尤其是一些困难家庭感到入这类园难度很大。

2．制度化的学前教育财政投入体制机制缺失

我国学前教育投入体制机制尚待完善，尽管在“三年行动计划”推进中，各级政府都承担了各自的财政责任，但未具体明确各自责任边界，也未形成一种明确的制度并予以细化。中华人民共和国成立后，学前教育投入体制本质上仍是供给方财政投入，即公办幼儿园的硬件设施设备、生均事业经费和生均公用经费一律由财政拨付。尽管这种长期盛行的供给方财政投入机制激活了低收入者潜在的购买欲望，但至今并未增强他们对优质学前教育产品的购买力，这样可能会造成学前教育结构性质量提升与县域内较大范围幼儿发展水平差距扩大之间的矛盾，县域内学前教育非均衡发展问题愈加凸显。(www.daowen.com)

（二）现实因素

1．财力与公共服务能力不匹配

P 县是革命老区、国家级贫困县、人口大县、农业大县。“农业比重较高，工业和第三产业基础相对薄弱，三次产业结构偏低，产业自我积累、自我发展的能力不强，财政保障能力有限。”^[30] 教育、医疗、社会保障、公共安全等基本公共服务能力不强且供给不均衡，如期脱贫任务艰巨。加之我国2011年人均GDP总量超过了日本，成为世界第二大经济国，随即我国进入社会矛盾凸显期。又因我国社会风险化解机制不够健全，地方政府就成为各类社会矛盾叠加错杂的聚集地，这致使P县政府公共服务能力与自身财力不匹配之间的矛盾更加凸显。

2．县级政府绩效考核机制的价值追求更加弱化了县级政府公共服务能力

上级政府或相关部门存在“唯GDP”的考核惯性思维，这就意味着P县一旦完成考核目标，不仅可以得到上级或有关部门的青睐，更重要的是可以拓展个人晋升的空间，可以获得与此相关的个人利益，因考核绩效本质上就是追求利益。这一考核方案的导向作用，就可能直接引导P县忽视公共服务、生态环境、社会安全等基本公共需求，这种考核方案的价值追求，直接弱化了 P 县政府的公共服务能力或导致P县政府的公共服务能力缺失。

3．学用分离也许造成资源“浪费”

学用分离存在资源“隐形浪费”。成人教育具备“促进个人和社会共同发展的双重目的”^[31]，学用必须有机结合。学用有机结合是促进学习者快速成长、检验理论真理性的最佳途径。如学用分离，势必导致学习者专业成长慢，也在一定程度上浪费了学习资源。因一些小学附属幼儿园一直没独立出来，一律由小学统一管理，其管理者都是由校长或副校长兼任。因这些校长或副校长都不是学前教育专业出身，国家须对其进行专业培训，以提高其专业水平和管理能力。尽管国家利用非常宝贵的培训资源对其进行相应的专业培训，不过一些校长或副校长基于精力的科学分配、利益偏好的考虑，他们的管理重心自然偏移小学，因此在一定程度上存在资源“隐形浪费”。

4．家长的选择加剧了财力与公共服务能力不匹配之间的矛盾

经济发展助推城市增容，不过县城优质学前教育资源分布极不均衡。老城只有两所民办幼儿园，无公办幼儿园，幼儿只能就读于当地的民办幼儿园。旧城与新城相比，人口总量接近，但旧城的家长千方百计把小孩送到公办幼儿园，而不愿送去民办幼儿园，原因在于民办幼儿园收费最低是 1 860元，公办幼儿园收费1 350元，价格、质量优势吸引家长做出理性选择。其深层缘由在于政府对县城两所公办幼儿园较长时期的高额投入，并严格制定收费标准，这样呈现出“质优价廉”的制度性信誉，也随之制造出“质优价廉”的稀缺的学前教育资源。因入园一般采取就近原则，即政府将户籍绑定受教育权利，这也是家长、政府面临的两难选择。越是设置入园限制，一些家长入园愿望越强烈。这样，一些家长的选择加剧了财力与公共服务能力不匹配之间的矛盾。

鉴于以上历史、现实因素造成了今天P县学前教育发展的困境，P县政府应大力争取上级政府或相关部门的一系列优惠政策，逐步用好这些优惠政策；同时，不断增强自身造血功能，主动承担起公共服务责任。笔者认为：要做好这方面工作，P县政府必须从历史、观念、制度三个层面来认识、剖析县域内学前教育领域的深层次问题。

首先，P 县政府必须解决公共财政在县域内学前教育领域的服务对象问题，^[32]因过去单纯由政府决策财政投入机制，资金本身极度紧张，他们自有其投资重点、方向，这样公共财政就没起到合理配置资源的引领作用，反而加大了低收入家庭与高收入家庭幼儿发展水平之间的差距。所以，公共财政投资方向必须时刻跟踪困难家庭幼儿的入园目标。

其次，要明晰市场与政府的界限，让公民办幼儿园在教育生态环境中和谐共存共生共荣。

最后，正确引导民众对“优质价廉”的学前教育资源的追求，不断调整这种稀缺资源的结构，增加这种资源的增量；同时，尽量降低低收入家庭幼儿入园成本，逐步缩小低收入家庭与高收入家庭幼儿发展水平之间的差距。