教育局职教成教股股长YK：

全县独立建制公办幼儿园只有两所，即CC镇CC幼儿园、JG幼儿园，且它们是目前我县唯一的两所省级示范公办幼儿园。9个片区所在地都是小学附属幼儿园，由于这些幼儿园一直没独立出来，即没有独立的财政权、人事权，很多附属幼儿园或所有这些中心小学附属幼儿园至今没有幼儿专业教师。其余21个乡镇小学附属幼儿园一样未独立出来，没有幼儿专业教师。公办幼儿园建设、发展滞后，民办幼儿园反而发展迅速。

全县民办学校80所，其中民办幼儿园62所，在园幼儿8 754人。全县民办学校教职工696人，其中教师471人。民办学校教师学历多是中师（含中专），且这些教师从教时间最长的是20年以上。

教育局教育股股长YXH：

我县公办幼儿园发展一直缓慢，如现在县城的幼儿有 5 200 多人，两所公办幼儿园只能容纳1 000多人，还有4 000多人无法安排，必须修建几所公办幼儿园以满足更多的求学者的入园需求。

CC镇教育督导组主任HSQ：

我们S市下辖两区、三县，即A区、C区、D县、S县、P县。D县全县40多万人，4所公办幼儿园；我们P县70多万人，至今仍只有2所公办幼儿园。由于城市化进程加快，一些村级、乡镇小学附属幼儿园生源逐渐萎缩，村级幼儿园逐渐解体，乡镇小学附属幼儿园艰难运转。而县城范围内3～5岁学龄儿童有5 800多人，两所公办幼儿园吸纳幼儿人数翻番、超负荷运转，最多容纳三分之一，三分之二的幼儿在民办幼儿园。我们公办幼儿园没起到主导作用，反而民办幼儿园“挑大梁”，吸纳学生占总量的60%～70%。

可见，P县当今学前教育发展呈现出“民盛公衰”的局面，公共学前教育资源严重短缺，尤其是优质公共学前教育资源更加缺乏。那么，造成这一现象背后的深刻缘由何在呢？

（一）公共学前教育资源短缺的原因追溯

1．历史成因

教育局教育股老师QXR：

20世纪90年代全市（S市）公办幼儿园全面推向社会，人员分流，资产由乡镇接管，这些改制后的幼儿园自负盈亏，自我发展。当然，各地主管领导政策预测、分析能力各异，而采用政策实施方式不同，政策效益自然不同。

我们P县将各乡镇小学附属幼儿园全部推向市场，仅保存了县城两所公立幼儿园。这种市场化运作模式，导致我县学前教育公共资源的浪费。从整体上看，我县学前教育发展缺乏应有的基础，这是我县学前教育发展滞后的根本原因。

S 县恰恰相反，当时县委、县政府领导决定将各乡镇小学附属幼儿园一律整体纳入当地小学统一管理，不推向市场。这样，他们的学前教育一直发展得很好，没有受到当时情况的影响。

2．现实因素

（1）财力有限。

财政局教科文股股长JM：

我们是国家级贫困县、革命老区、农业大县、人口大县，财政收入最多5个多亿，但支出要30多个亿，中央财政转移支付22亿多，可见财力非常有限。县域内公共服务能力与财力不匹配，县委、县政府压力较大。

（2）政绩考核、个人职务晋升导向作用。

第一，县域内学前教育投入一直不足。

CC镇教育督导组主任HSQ：

S市A区已建好了3所公办幼儿园，D县连续建了3所公办幼儿园。目前，从全市基础教育发展趋势来看，P县基础教育发展至少滞后其他地区10年。这说明政府投入是关键。由于政府长期投入不足，县域内优质学前教育资源严重短缺，学前教育公益性难以凸显，大批适龄幼儿就学于众多质量良莠不齐的民办幼儿园。为了整合县域内学前教育资源，政府将一些民办幼儿园纳入普惠行列，要求其提供普惠产品。不过政府对民办幼儿园扶持力度小，奖补资金来源于中央财政、省财政，县财政“有心无力”。这在一定程度上挫伤了一些民办幼儿园加入普惠行列的积极性。过去两年，我县地方基础教育政府投入总量与S市其他县（区）相比，是全市倒数第一；从全市基础教育投入的各项指标评估来看，我县还是全市倒数第一。

“入优质公办幼儿园难、入高端民办幼儿园贵”这一社会难题我县一直未能有效解决。这也许与现有干部考核机制有关，义务教育有相应法律保障，其实施效果明显不同，这说明什么？政策实施的力度与效果成正相关。

WJ镇小学附属幼儿园园长CCH：

我们S市所辖D县、S县、P县、A区、C区，今天，从全市学前教育发展现状来看，我们P县也许是最落后的。这里仅以D县为例加以说明。

第一，师资。D县一个乡镇公办幼儿园，师资配置完全达标：两教一保，且注重专业化、年轻化。我的一个表妹在那里上班，她是幼师毕业的，才30多岁就被列入大龄幼儿教师行列，而我40多岁才走上园长岗位，且我是转岗教师，很多专业知识是不断从实践中、书本中学来的。这让我很惭愧！仅“师资”一项指标，我们与人家差距就很大。

第二，园舍。几年前，D县各乡镇就建好了独立建制的公办幼儿园，且是严格按照国家标准建设规范的公办幼儿园。我们P县至今只有县城两所公立省级示范幼儿园，九个大乡镇小学附属公办幼儿园9所，都不是独立建制的幼儿园，听说DS镇要建一所独立建制幼儿园，但至今还在规划。

第三，未独立建制的幼儿园教师结构性缺失。

县教育局主管教育教学的副局长LLY：

我们管理重心在义务教育阶段，因我们是国家级贫困县、农业大县、革命老区、人口大县，财力受限。财力主要来源于中央财政转移支付，本地财力根本无法支撑我们所有事业单位正常运转。再者，国家相应的扶持政策较少，我们职能部门的主要精力、财力都放在义务教育上。《中华人民共和国义务教育法》如果不认真执行，我们必须承担法律责任。

TF镇教育督导组主任XJQ：

师幼比离国家标准相差太远。国家2017年颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定：各地新设立的全日制幼儿园，教职工与幼儿的比例为1∶5～1∶7。我们这里师生比是 1∶33。公办幼儿园专业教师奇缺，其原因在于一些小学领导基于现有政绩考核、职称职务晋升的考量，首先须优先保证义务教育顺利推进，保证在义务教育各阶段完成其教育教学任务，《中华人民共和国义务教育法》作为一条刚性的指标来检查、督促，违法者要承担相应责任。所以，一些小学校长对学校的师资进行结构性调整，让一些幼儿教师去担任小学教育教学工作，又让一些即将退出小学讲台生涯或教育教学质量不太理想的老年教师去担任幼儿教育教学工作，他们都属于转岗教师，在一定程度上都是学用分离。这是否存在资源浪费，不好说。这样的师资配置方式一直恶性循环，不知何时才能改变这种不均衡的师资结构。

MY镇教育督导组主任LZS：

幼儿专业教师严重短缺，公办幼儿教师结构性缺乏。一些小学领导基于自身思虑，面对校内师资短缺的残酷现实，选择“舍卒保车”的战略规划，重组校内人力资源，“合理”配置师资，即一些稀缺的年轻专业幼儿教师被“组织谈话”后，被调去担任小学相关学科教育教学工作；而另一些即将离开讲台的、教育教学质量与学校要求存在一定距离的、与个别领导关系不太融洽的小学教师，因工作需要，被安排去幼儿园担任相关工作。这样的资源配置方式，致使校园内师资结构性矛盾更加突出，附属幼儿园始终处于资源分配边缘化地位，专业幼儿教师始终是最稀缺的资源。附属幼儿园“先天发育不全，后天营养不足”。这样严重制约其健康发展，这样资源配置模式长期恶性循环，不知何时才是尽头。

WJ镇小学附属幼儿园园长CCH：

我们WJ镇小学附属幼儿园有14名教师，其中转岗教师4名，代课教师9名，这9名代课教师中幼师专业的3人，非专业教师6人，非专业教师占聘请教师总数的66.7%，另外还有一位保洁员。我们园的教师结构如下：转岗教师、代课教师。其中，专业教师3人都是代课教师，她们占教师总数的21.4%。这意味着专业教师奇缺，其根本原因在于：校内教师结构性短缺，因小学严重缺人，每年招来的幼儿专业教师又去教小学，个别即将结束教育生涯的小学教师又去担任幼儿教育教学工作。

我是该幼儿园园长，自觉工作压力大。一些偏僻的乡镇非专业教师非常短缺，因偏远农村人烟稀少，文化素质较高的年轻女性早已扎根城市，或远嫁他方。偏僻的农村更没有人力资本市场。我们生源不愁，但教师资源紧缺，有时临近开学或正式开学，我们园仍不能及时解决师资问题，给校长汇报这一棘手问题，他也很无奈、很无助。我们都很着急，有时连续几夜都无法入睡。如我们不能尽快解决师资问题，那后果将不堪设想。

后来，我们只好“就地取材”，降低遴选标准：一是女性，二是已婚，三是初中或高中（含中师）学历，四是具备一定的保育经验，五是身心健康，六是愿意从事教育教学工作。通过我们广泛宣传，共同努力，最后终于找到比较适合的人选，以解燃眉之急。

可见，因受财力和干部考核机制影响，一些地方政府领导或学校领导采取差异性发展路径，即优先发展义务教育，优先集中有限的财力确保义务教育顺利发展，这也许是无奈的选择。

（3）幼儿教师招聘难，流失严重。

CC镇教育督导组主任HSQ：

当前招聘幼儿教师特别难，原因在于报考比例偏低，一些人即使考上了，也不来上班；即使来上班，因这一职业太辛苦，社会认可度不高，职业幸福感、认同度缺乏，不久也转行或辞职。

TF镇教育督导组主任XJQ：

专业幼儿教师流失严重，原因在于职业本身劳动付出与回报不成正比，社会认可度不高，职业缺乏吸引力，一些专业幼儿教师工作不久就转行或辞职。

教育局教育股老师QXR：

我们本来财力就非常吃紧，政府拿出指标来招聘幼儿专业教师，但是经常无法进行，因报名人数不足以开考；即使一些人考上了，也不来上班，或另谋出路；即使来上班的，时常因缺乏正确的职业自我认知，缺乏职业自我认同度，不久也离职或转行。可见幼儿教师职业缺乏应有的吸引力，职业认可度不高。

（4）学用分离。

MY镇小学副校长兼附属幼儿园园长TWB：

我是学校副校长，主管学校教育教学工作，并兼任幼儿园园长，而且一直担任小学六年级数学教学工作。我本身不是学前教育专业出身的，没有相关实践经验，尽管有时外出学习一些专业知识，但也无济于事。因毫无理论基础和实践经验，且学用分离，管理重心自然偏向小学。因要严格考核，考核结果直接与个人绩效挂钩，各个学校都暗中较劲，这直接关乎个人的“未来走向”。

SF镇小学附属幼儿园园长LJC：

我走上园长岗位也许出于机缘巧合。我仅在幼儿园待过两年，实践经验肯定不够。走上园长岗位仅两三年时间，曾经参加一些园长外出培训，也学习了相关专业知识，但因自己原有专业背景、实践经验与现在管理岗位之间耦合度不高，所以专业成长不是很快，更重要的是学用分离。我工作重心是小学语文教学工作，因它是主要科目，且要参加考试，学生考试的分数是教师“硬件”的最佳体现。这与个人绩效直接挂钩，谁敢忽视？谁拿自己的教学声誉当儿戏呢？所以存在管理重心偏离问题，这自然影响专业发展。

MF镇小学附属幼儿园园长LLF：

我是转岗教师，一直担任小学语文教学工作。因工作需要我又去担任幼儿园园长。我也参加了上级及当地职能部门组织的各类园长培训，学习结束后，我返校与各位幼儿教师分享学习心得。说实话，我的管理重心在小学，因精力有限，加之考核机制导向作用，这属于学用分离。

上述案例说明：非专业出身、处于领导岗位的管理者也应继续专业深造。P县相关政策文本在培训资源分配上也存在类似情况。

P县教育体育局于2014年9月1日下发的《关于做好〈“国培计划”（2014）——农村中小学和幼儿园骨干教师短期集中及远程培训项目的通知〉的通知》（P教函〔2014〕214 号），对上级下达的培训任务结合本县实际进行安排。该文件附件1：《P县2014年“国培”骨干教师短期集中培训项目送培名额分配表》，按以下几个项目分别实施：

幼儿园骨干教师短期集中培训：

第一，XH师范大学组织培训，参培学员6名，其中，CC幼儿园、JG幼儿园各两名，TF镇教育督导组、MY镇教育督导组各1名。

第二，XN大学组织培训，学员4名，DS镇教育督导组、MY镇教育督导组、RL镇教育督导组、PN镇教育督导组各1名。

公办园园长短期培训：

BJ师范大学组织实施，学员3名，其中，CC幼儿园2名、JG幼儿园1名。

幼儿园保育员短期集中培训：

SC师范大学组织实施，学员3名，其中，CC幼儿园1名、JG幼儿园2名。

学前名师工作坊（室）高端研修培训：

SC师范大学组织实施，学员1名，即JG幼儿园1名。

幼儿园转岗培训：

第一，MY师范学院组织实施，学员12名，其中，CC幼儿园、JG幼儿园各3名，TF镇教育督导组、MY镇教育督导组、WJ镇教育督导组各2名。

第二，SC幼儿师范高等专科学校组织实施，学员10名，DS镇教育督导组、MY镇教育督导组、RL镇教育督导组、SF镇教育督导组、PN镇教育督导组各2名。

该细目表对培训项目名称、参训学员名额、单位、承担培训的高校等进行了具体布局，不过“幼儿园骨干教师短期集中培训项目”这一项目，教育局派出7名教育督导组的教师参训，“幼儿园转岗培训项目”中也派出了16名教育督导组教师参训。这样非常宝贵、稀缺的资源，是否优先考虑用于培训第一线的教师呢？学用分离在一定程度上是否是资源的“隐形浪费”？

面临县域内学前教育资源短缺，尤其是优质学前教育资源严重短缺、难以满足更多幼儿入园的基本需求的这种现实，如何利用当前国家发展学前教育相关政策，加快我们学前教育发展步伐？

（二）学前教育整体发展规划

县财政局、教育局于2015年2月27日发布《关于学前教育有关情况的报告》（P财教〔2015〕8 号），报告指出：我县将民办幼儿园纳入学前教育整体发展规划，“十二五”末我县规划民办幼儿园 51 所，在园幼儿约 6 000人，约占全县在园幼儿总数的40%。重点发展规范性的小区幼儿园和村级幼儿园，促进学前教育资源合理布局，改善各级各类幼儿园办园条件，基本形成政府主导、社会参与，以公办幼儿园为示范、公民办相结合的学前教育发展格局，为适龄幼儿提供普惠性学前教育服务。

从2011年起，每年安排100万元用于支持民办教育发展，由财政部门负责管理，教育行政部门报财政部门批准后使用。积极鼓励有合法资质、良好信誉的社会团体、企业和公民举办幼儿园，对民办幼儿园建设用地，按照有关规定给予优惠政策。

2014年我县共有普惠性民办幼儿园51所，在园幼儿6 765人。2014年对提供普惠性服务的民办幼儿园，按幼儿园不同规模给予补助，用于民办幼儿园改善园舍条件、支付园舍租金、购置设备设施、弥补公用经费不足等，投入资金300万元，其中省奖补资金200万元，县财政资金100万元。

可见，P县目前学前教育资源短缺，必须整合县域内学前教育资源，将县域内民办学前教育资源纳入本县整体学前教育发展规划，以不断满足政策客体的现实利益诉求。(www.daowen.com)

县教育体育局、财政局于2018年1月18日联合出台的《关于印发〈P县第三期学前教育行动计划（2017—2020年〉的通知）（P教发P教函〔2018〕10号），首先提出了总体目标：

到2020年，新建8所公办幼儿园。到2020年，全县幼儿在园人数达到18 681人，学前三年毛入园率达到90%。

其次具体、明确地阐述了年度目标：

2017年：计划投资7 926万元，新建公办幼儿园5所，三年毛入园率达到85%。

2018年：计划投资1 769万元，新建公办幼儿园1所，三年毛入园率达到86%。

2019年：计划投资1 769万元，新建公办幼儿园1所，三年毛入园率达到88%。

2020年：计划投资1 310万元，新建公办幼儿园1所，三年毛入园率达到90%。

最后提出具体举措：大力发展普惠性幼儿园，加快农村幼儿园建设，积极鼓励社会力量办园和捐资助园，规范城镇小区配套幼儿园建设及管理。

可见，该文件既有远期目标，也有近期目标，一年一个台阶，最后提出具体举措，关键是如何落实，绝不能将规划停留于纸上。

要对县域内学前教育资源进行统一规划，合理配置，首先应对公共学前教育资源进行统筹规划，大力发展公办幼儿园，以凸显其学前教育的公益性。

（三）公办幼儿园发展的困惑

1．有限资源分配不合理，致使修建的公立幼儿园难以达到国家标准

教育局教育股股长YXH：

由于资金总量有限，政府规划部门好像采用“撒胡椒面”的资金分配方式，力求面面俱到，致使在建的各乡镇小学附属幼儿园均达不到国家标准。一些乡镇小学附属幼儿园因资金受限，按照小学设计方式修建，呈现出小学化、零散化的特点，外形酷似火柴盒一样。幼儿园自有其特有的建筑风格和内在要求，必须要有活动室、休息室、洗手间，否则保育质量难以保证。我个人认为：既然资金总量有限，那么可考虑集中多个项目，一起来建一所规范的幼儿园。政府投入两个亿，若仍不出一个规范幼儿园，可能资金分配存在一些问题。

WJ镇小学附属幼儿园园长CCH：

我们P县九个大乡镇小学附属公办幼儿园9所，但都没按国家标准来修，如幼儿园要有厕所、休息室，而我们按小学标准来修，一个班有40多个人。总之，整个P县公办幼儿园好像都是按小学标准来建的。

可见，面对有限的资金额度，是集中分配还是分散配置？是追求个体效益还是整体效益？这都考验了地方政府的智慧和调控能力。

2．公办幼儿园收费较低，运转艰难

教育局教育股老师QXR：

公办幼儿园收费低。一般公办幼儿园收费500元，基本上运转都很困难，现在才调整为750元。

TF镇小学教导主任兼附属幼儿园园长QXH：

我们是小学附属幼儿园，5 个班：一个小班，两个中班，两个大班。小班教师1名，中班教师2名，大班教师2名。小班幼儿36人，中班幼儿68人，大班幼儿78人。学前班2个，且生源很好。一共11名教师，其中2位是转岗教师，9位代课教师。这两位转岗教师都是我们学校年龄较大、即将退出小学讲台的女老师。这9位代课教师曾经是农村幼儿教师。2000年，国家清退代课教师，她们一起退出了教师队伍。她们身上具有很多闪光点：工作细心、耐心，能吃苦，都已做了母亲，具备一定的保育经验。不过她们的辛勤付出也许与其劳动报酬不成正比，每月仅1 500元。9位代课教师一月工资总计13 500元，一年共计162 000元，幼儿园收取的费用也许主要用于人工支出。

可见，公立幼儿园费用收取较低，校内运转较为艰难。

职能部门对县域内公共学前教育资源进行合理规划、配置，同时加强对民办学前教育资源进行规划，实行分类管理。

（四）民办幼儿园发展的困惑

1．普惠性民办幼儿园艰难的遴选过程

教育局职教成教股股长Y K：S省教育厅、S省财政厅、S省发展和改革委员会于2015年10月8日联合下发《关于普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》（C教〔2015〕79号），该文件诸多地方表述模糊，如“收费合理，保教费收费根据办园成本参考本区域内同类公办幼儿园收费标准执行”。“收费合理”“办园成本”“本区域内”“同类”存在歧义，不同政策主体对此会有不同的解读，均是基于利己的动机，这些表述模糊的政策文本给基层政策实施者带来了政策文本开发和政策实践创新的机会，不过也存在诸多困惑。

国家对普惠性民办幼儿园的认定只出台了一个指导性意见，一个政策框架，这意味着地方政府必须发挥各地方智慧和政策开发能力。我们教育局职教成教股作为管理全县民办学前教育的专业机构，股室全体工作人员都是从原中小学教师岗位先后走上这一岗位的，过去的专业知识、工作经历与现在岗位所需的专业素养相差甚远。要应对职业转换，必须构建终身学习理念。我们充分利用一切机会加强专业学习，但因自己相关理论基础薄弱，专业知识十分缺乏，短时期内毕竟我们对国家相关政策的研究不够，对国家相关的政策领悟能力欠缺，这致使我们制定的一些地方政策文本理论水平不高，如对“普惠性民办幼儿园”这一概念无法准确界定，这也会影响后续的对“普惠性民办幼儿园”的精准识别。

全县民办幼儿园62所，办学条件基本达标的民办幼儿园最多占总数的三分之一，即20多所民办幼儿园基本达标，还有40多所民办幼儿园办学条件暂时不达标。

这40多所民办幼儿园多来自一些乡镇，收费不高，即每期每生 400～500元，基本属于微利经营或无利经营范畴，这些民办幼儿园占县内民办幼儿园总数的三分之二。这些民办幼儿园是否纳入普惠队伍也是对地方政府政策水平的考验。一方面，如果降低了准入标准，将它们纳入普惠行列，一定程度上能给予它们自我发展、政策扶持的良机；同时，因其在发展中本身存在诸多问题，也给职能部门的后续管理带来一定难度。另一方面，如果不降低准入门槛，这一群体接纳了全县 6 000 多名幼儿入园，不及时予以政策支持，让这些无辜的幼儿较长时期接受低质量的教育教学服务，这会对其未来发展产生极其严重的影响。所以，我们职能部门反复研判它们提交的资料，尽量找到政策扶持的突破口，利用国家政策优势，予以精准帮扶，以督促其尽快改善办学条件，提升师资水平，以更好地供给普惠产品。

经过我们职能部门的再三请求，提交教育体育局党组集体研究，最后决定：我们先将这一庞大群体纳入普惠行列，并对其进行业务指导和一定的经济扶持，让其尽快自我发展。

2．日常监管的尴尬

CC镇教育督导组主任HSQ：

教师及其他从业人员聘用的管理在一定范围内存在真空环节。教育主管部门对民办幼儿园的内部管理无法正确、有效引导、监管，因而无法解决一些具体问题，如招聘老师、保安一律由民办幼儿园自己做主，国家没有一个统一、严格的准入标准。如本需招20名教师，但幼儿园只招18名教师。教师须具备相关资质，但一些民办幼儿园却招不到具有资质的幼儿教师。一些民办幼儿园正是在这种因“有序与无序”管理而导致的从业者鱼龙混杂、素质良莠不齐的生态环境中艰难地生存。

业务指导基本缺位。民办幼儿园几乎是自我管理、自我成长。我们管理民办幼儿园，“督”只能强调安全，“导”缺乏专业素养。很多时候是管而无力。如教育局出面督导，人力不足、经费紧张，不可能全县到处跑，这仍是体制问题。我们无法进行业务指导，多是行政管理。

权与责不匹配。教育体育局将各项任务层层分解，我们负责辖区内各项工作督导，但很多工作受限，无法有效实施。很多事说了人家也不听，如安排老师教研，年前安排六次，最终只有四次。关键的是民办幼儿园师资匮乏，教师集体参与教研活动必须放假，放假必须经教育局审批；部分教师参与，有些班级又无人上课，存在潜在风险。更重要的是，我们手中缺乏制约对方的权力，所以拳脚无法施展，有时感到很无奈。

教育局职教成教股股长Y K：

教育教学质量监管缺失。我们原来2人，去年才从下面学校调了一位教师上来。3 人面对全县庞大的民办学校群体，很多时候显得力不从心。我们人员紧张，更重要的是她们的专业知识严重缺乏，而我们又不是学前教育专业出身，即使组织一些专业培训，效果也不可能立竿见影。即使是学前教育专家来管理，实践中的问题也不可能完全弄懂，也不可能立即解决。所以，我们侧重于安全、卫生、总结、考评、培训管理，多属于行政管理范畴，质量监管存在管理真空。

民办幼儿园财务管理难度大。国家要求民办幼儿园建立财务制度，62所民办幼儿园都要规范建立台账。这存在很大难度：一是民办幼儿园缺乏财会专业人员，即使有，她们一般也不会主动去规范做账；二是身处职能部门的我们同样缺乏财会专业知识，无法指导，更不能有效监管。

民办幼儿园风险防范机制未建立。民办幼儿园队伍庞大，办学者办学动机各异，加之市场竞争残酷，一些民办幼儿园生存艰难，发展途中存在一些不可预期因素。为了规避市场风险，保护教师、幼儿的合法权益，保证民办幼儿园健康发展，应建立风险防范机制，实行风险防范制度，强制民办幼儿园缴纳风险基金，这在一定程度上降低了社会风险发生率，以体现政府管理能力和管理水平。

一些民办教学点在教育生态环境中生存艰难。目前，县域内存在着大量散落于各乡镇、村落、社区的零星民办教学点。只要有需求，就会有市场。它们的特点：小、散、乱。如 TF 镇 BHL 村幼儿园只有一名老师和12 名学生，每期每生保教费 500 元，一年12 000 元。我叫她不教了，她说：邻居老奶奶劝她收，所以她一直在教，教了几十年，几十年的教育情怀不忍舍弃。像这样的村级幼儿园还有很多，它们达不到普惠性民办幼儿园的要求，无法享受国家相关优惠政策。

民办幼儿教师普遍待遇低，流动性大。国家未出台民办幼儿教师工资标准，直接交给市场管理。一些民办幼儿教师本身素质不高，但对园方要求挺高。举办者一般是基于成本与利润反复考量，所以确定的工资标准都不高。更重要的是，一般民办幼儿教师没买社保，未来生活缺乏基本保障，所以这一庞大群体几乎处于随时流动状态，没有一个稳定的“家”。国家也没有相应的退出机制，完全由市场操作。我们无法、无力对此进行有效管理。

MY镇教育督导组主任LZS：

民办幼儿教师聘用在一定区域内存在管理盲区。因国家没有出台民办幼儿教师准入标准，民办幼儿园面向社会公开招聘教师属于自身管理范畴。受民办幼儿园办学者办学动机、成长经历、专业背景、社会资源等因素影响，其对幼儿教师的遴选会有各自的准入标准。不过从我们所检查的情况来看，民办幼儿教师的年龄、文化结构、专业水平、从业资质远远达不到国家要求，甚至极个别教师纯粹是农村返乡的抚养小孩的全职妈妈，既无从业资质，又无专业水准，更无相关工作经历，唯有一些保育常识。这种“三无”教师，特别是在一些偏远的农村民办教学点，还有较大的生存空间。我们作为职能部门，对其管理难度大，表现为她们经常采取“游击战术”，管理者一去，她们就伪装成家长，美其名曰：观摩教学，辅助自己小孩；管理者一离开，就很正式走上讲台装模作样地指导小孩如何学习、生活。这些低质量的民办教学点或民办幼儿园，按国家相关规定，属于关闭对象，但一旦关闭这些低质量的民办教学点或民办幼儿园，很多幼儿将无处入学，又存在“入园难”问题；不关闭它们，始终会给当地职能部门的管理带来隐患。这也是一个很艰难的选择。

管理者专业知识严重缺乏，专业管理基本缺位。管理者自身专业知识、成长经历均与学前教育管理专业能力相关度不高。尽管偶尔外出参加专业培训，但自身年龄偏大，内生动力不足，理论储备不够，切身经历缺乏，短暂的专业进修对自己专业成长助推作用不大。

我们的业务管理停留于初创阶段，即我们检查到凡是黑板上有汉字、拼音的，一律视为“小学化”教学，我们根据这些外显特征非常明显的工作“留痕”来判断其办学方向，并提出幼儿园应以活动、游戏为主。至于如何开展活动、如何组织游戏，目前校内或园内存在哪些活动、哪些游戏，我们一概不知。作为管理者的我们都欠缺专业知识，哪能去指导他人呢？所以，我们无法进行专业指导，专业能力很低。

以上管理者道出了管理的苦恼，因基层管理者自身素质、现有条件等因素的影响，他们管理民办幼儿园多侧重于行政管理，这仅仅局限于亲历者的陈述，那么这种现象的存在，是否有政策依据呢？

P县教育体育局于2017年4月27日发布《关于全县民办学校2016年度审核情况的通报》（P教函〔2017〕131 号），该文件对年度审核的方式、时间明确为：第一阶段从3月17日起，在督导组初审基础上各校开展了自查自纠工作。第二阶段从2017年4月10日开始，县教育体育局组织分管民办教育、学前教育、安全工作相关人员对全县民办学校进行复审。

对审查存在的问题予以曝光：

投入不足，办学条件不达标。2016年度，全县乡镇“门面房”幼儿园减少了2所，1所家用套房幼儿园新迁了校址。但全县民办学校大多数没有稳定的投入机制，普遍存在投入不足的问题。

师资合格率不高，配备达标率偏低。按最低标准每20名幼儿配一名教师，全县需幼儿教师435人，按40名幼儿配一名保育员，全县需保育员217人。本次年审结果为：全县民办幼儿园有专任教师416人，占配备标准的95.6%；保育员94人，仅占配备标准的43.3%；持有教师资格证的专任教师295人，占总数的70.9%。全县足额配置了合格师资的学校有7所，其中6所为民办幼儿园。师资配备较好的有9所民办幼儿园。

教学常规管理有待加强。一些学校校园环境差、条件简陋、管理不到位；部分幼儿园存在教学计划、一日常规、备课、听课不规范，教育活动安排不合理，管理资料胡乱填写，收集资料不规范，档案不健全等问题。

部分学校不同程度存在着安全隐患，特别是部分“门面房”幼儿园，防护设施差，易诱发安全事故。个别学校在聘用教师、职工时未按《劳动法》相关要求签订规范的聘用合同。

个别学校还存在随意迁址、设立分校（分园）等严重违规行为。大多数学校未按要求建立财务会计制度。

《P 县民办学校2016年度的审核情况汇总表》显示：全县经教育行政部门审批的民办学校和教育培训机构79所，其中中等职业学校2所，小学1所，九年一贯制学校2所，幼儿园60所，教育培训机构14所。

审核结果分为：优秀、合格、限期整改、停止办学。其中获得“优秀”的有18所学校，其中民办幼儿园17所。评为“合格”的有55所学校，其中民办幼儿园42所。“停止办学”的学校2所，其中1所民办幼儿园。限期整改的有1所民办幼儿园。

可见，P县对民办教育学校及培训机构的年审，多侧重于外在办学硬件和日常安全，质量监管涉及很少，最后对存在的问题予以曝光。

从上述可知，管理的尴尬源于多种原因：一是法律、政策的真空，管理者无法有效管理；二是管理者专业素养缺乏，无法实施专业管理；三是条件不够成熟，某些管理环节无法细化，无法有针对性地开展管理。

（五）非理性的教育理念影响了正确的办学方向

1．一些家长功利思想严重，追求“小学化”教学

SF镇小学附属幼儿园园长LJC：

一些家长深受应试教育思想的影响，认为“分数才是硬道理”。现在很多地方选拔各类人才都是以分数作为一条重要的或唯一的标准，作为入职、晋级、入学等的一条硬性或唯一的标准。在20世纪六七十年代，那时入选主要考虑家庭背景、个人政治表现、家长的社会关系等，各地高校采取以文化考试为辅、个人表现考察为主的选拔方式，选拔程序为：个人申请、单位推荐、领导同意、学校录取，这里最关键的环节是“单位推荐、领导同意”，后来国家意识到这一问题的严重性：选拔的学员大多文化素质低，多是有一定社会背景的，这严重违背了教育公平原则，也降低了教育教学质量，在一定程度上偏离了国家正确选拔人才的轨道，既浪费了国家的宝贵资源，又没培养出一批合格的专业人才，对国家、对社会都是一个巨大的损失。后来，国家一律实行以考试为主的原则，分数面前人人平等，从某些方面来说，这体现了社会公平正义，引导人们发愤读书，以分数决定自己的命运。

在这种现实背景下，一些家长，尤其是一些年长的家长，自己因多种缘由未能上大学，也未能将下一代培养成才，丧失了两代人上大学的最佳机遇期，便希望将两代人未遂心愿在第三代身上实现，所以一心追求“知识化”教学。他们在与老师交流时，要求老师一定要布置作业，不布置作业就被误解为带孩子玩；他们认为老师要教一部分知识，而且教得越多越好，经常教写字、数数才好。

但我们懂得教育教学规律，知道党和国家的教育政策，必须严格执行。我们绝对不能违背上级要求，但又不能完全漠视家长意愿，我们也要生存，需要生源，幼儿园是小学的生源地，所以很多时候感到很为难！这是我们今天面临的两难选择。有时只能违心地迎合部分家长的需求，传授一些知识性的东西。

TF镇小学教导主任兼附属幼儿园园长QXH：

因社会选拔制度、评价制度未做出根本性变革，如入学资格、入职资质、从业资质、晋级资质、工作流动的资质，职业转换的资质等。这些很大程度上是依据考生的笔试成绩，以考试分数来决定的。一些家长深陷其中，希望下一代尽快地、尽量多地学习一些书本知识，以应对残酷的市场竞争，为自己未来的“饭碗”拼搏。

这种功利思想体现在幼儿教育中就是明显的幼儿阶段的“知识化”教学，这种教学方式明显违背了教育教学规律，严重摧残了幼儿身心健康，影响其后续发展，这对国家、社会将产生巨大的负面影响。

2．一些民办幼儿园的逐利动机助推了“小学化”教学市场

P县教育体育局于2018年3月21日发布了《关于清理整顿民办幼儿园违规举办特长班兴趣班有关工作的通知》（P教发〔2018〕26号），它对清理整顿民办幼儿园违规举办特长班兴趣班有关工作进行部署。这表明出台政策的动机在于端正一些民办幼儿园的办学方向，这些民办幼儿园以“特色服务、方便家长、服务幼儿”为借口，拓展服务，收取一定费用，以补贴教师收入，稳定教师队伍。

CC镇教育督导组主任HSQ：

一些民办幼儿园以“特色教育、服务家长”为借口，采用延时拓展服务，适度收取费用，以补贴教师收入，稳定教师队伍。不过园方本身存在一些问题，如办学硬件不够，师资水平不高，课内传授内容故意作为延时拓展内容，且延时服务一般有时间限度等。鉴于此，职能部门针对延时拓展服务，一律予以禁止。原因在于：一些幼儿园以营利为目的，课内教授内容故意延时传授，以此收费，违背了办园初衷。

可见，部分家长的功利思想助推了“小学化”教学市场；“兴趣班、特长班”的诞生正迎合了这些家长的内在需求，进一步拓展了“小学化”教学市场。课外大量涌现的“兴趣班、特长班”，违背了民办幼儿园的办学初衷，偏离了办学方向。本该课内传授的内容却被生硬分割，故意延时传授；加之一些家长攀比心理严重，盲目选择“兴趣班”或“特长班”，这在一定程度上加重了其经济负担，挤压了生活费用，影响了生活质量。这样，二者相互作用、产生不良影响。