国务院于2010年11月21日出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），该文件指出：采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办园提供普惠性服务。其中“以奖代补”对“奖”“补”的政策依据未阐释。

财政部、教育部于2011年9月5日出台了《关于加大政府投入支持学前教育发展的通知》（财教〔2011〕405号），该文件指出，中央财政安排“扶持普惠性民办园发展奖补资金”，根据各地扶持普惠性、低收费民办园发展的工作实绩给予奖补，对“综合奖补类”和“幼儿资助类”项目，由各地先行组织实施，中央财政根据实施效果予以奖补。这里对“综合”“奖补”未具体解读。

财政部、教育部于2015年7月1日出台了《关于印发〈中央财政支持学前教育发展资金管理办法〉的通知》（财教〔2015〕222 号），该文件明确规定：学前教育发展资金分为两类：即“扩大资源”类项目资金和“幼儿资助”类项目资金。“扩大资源”类项目资金用于奖补支持地方多种渠道扩大普惠性学前教育资源。“扩大资源”类项目资金分配因素包括基础与绩效因素、投入与努力因素和改革与管理因素三类。其中“奖补”内涵仍然不清。

P县财政局、教育体育局于2015年5月6日联合下发《关于下达2014—2015年民办园奖补资金的通知》（P财教〔2015〕23号），该文件将资金来源明确界定为：2014年中央奖补资金43万元、省奖补资金25万元，2015年省奖补资金25万元。奖补资金分为三部分发放：等级奖，2014年考核奖，园舍租金、校舍维修改造、公用经费补助。

国家层面、S省层面尚未对“奖”“补”内涵做明确、清晰的解读，给基层政策实践者留下了政策实践创新的空间。基层政策文本开发很多时候也是“奖补”并称，未对“奖”“补”的对象、内涵做出较权威的界定，资金分配大致情况为：“奖”的内涵是办园等级、年审等级，这是一种质量取向的激励举措，侧重于绩效的激励；“补”的内涵是硬件设施暂时不达标的给予补贴，倾向于硬件帮扶，侧重于对未来的投资预期。(www.daowen.com)

从以上政策文本的模糊表述到P县运行主体的实践探索，笔者个人认为：“奖”是针对提供普惠性产品质量较好的给予奖励；“补”是针对提供具备国家规定质量标准的普惠性产品而目前暂时存在能力限度的予以补助。

国家层面、省级层面“奖”“补”只是一个指导性框架，不可能明细、具体化，这要求地方根据当地情况，进行政策文本开发和政策实践探索。但目前很多地方未对“奖补”内涵、适用对象做出清晰界定和阐释。

换一个角度来说，“奖补”内涵不清，界限模糊，一方面考验地方政府的能力，另一方面，引导政策对象模糊“奖”“补”方向，淡化“奖”“补”意识；同时，在一定程度上减少了社会矛盾、避免了社会冲突，因“能力限度”是一个相对概念，对于某些举办者而言也许永远存在“能力限度”。再者，降低了管理成本，提高了行政管理效益。这是突破体制障碍实行“公民投资一体”的体现，即民办幼儿园的“利益表达结构”^[3]、内部报酬结构的一次变革，这些“利益集团和利益表达渠道”^[4]是当今政府需要整合普惠性学前教育资源来参与普惠性学前教育服务而组织和建立起来的。