至少在教育社团的萌动期，社会各方面对教育社团的功能和社会定位还处在摇摆不定的状态。

从政府角度看，对社团的态度一直处于不稳定状态，其中有两个典型的例证。一是1898 年的极度恐惧，在要还是不要社团、禁止还是放开社团之间摇摆。当时由于戊戌变法遭到弹压，自1895 年建立起来的绝大多数社团遭到灭顶之灾，在统治者看来，似乎一切社团的活动都会动摇朝廷的根基，都必须斩尽杀绝。这一状况到1900 年后才有所缓解，才有少量的原有社团开始恢复活动，才有少量新的社团逐渐建立。

另一个典型的例证是在对待中央教育会的态度上，在用还是不用、怎样利用教育社团上摇摆不定。此时清政府意识到教育会的存在还是必要的，召开中央教育会反映了朝野一定程度的共识，但官绅各方的利益要求却相去甚远，因而在人事安排、会议宗旨等一系列问题上始终充满了矛盾与冲突。中央教育会筹备召开的消息刚刚传出，京师各界纷纷猜测学部开会的动机，“人言啧啧，赞成兹会者有之，嘲笑兹会者亦有之”。赞成者期望甚殷，认为过去上下隔阂，“各省状况与夫民间之经验，学部不尽知也，故措施之间未能尽当”。召开此会，“吾国教育之进步，殆可一泻千里，沛然而莫之御”。怀疑者犹疑观望，揣测学部是鉴于此前一年受资政院议员质问，颇难应付，特开此会，罗致资政院有力之议员，以免再受抨击。但开办中央教育会，未必能免资政院非议，而将先受各地学务人员的责难，不如不办。反对者判断学部旨在通过中央教育会否决已经提上议程但十分棘手的国库补助小学经费、试办义务教育、颁布国语课本、军国民教育等重要议案，目的消极而非积极。^[54]

清廷中摄政王对召开中央教育会极为重视，通过总理大臣向唐景崇传递口谕：“教育会之设，关系教育前途甚大，所有逐日议案，着即按照资政院例，每日于闭会后缮录一份封送本监国邸内，以凭查核。”总理大臣处也照样分送会议记录。^[55]

摇摆还体现在中央教育会正副会长人选上，学部曾打算以学部官员为正职，以地方学界人士任副职，以明确学部的领导地位，便于控制会议进程。学部丞参被列为会长候选人的有严复、孟庆荣和戴展诚。后改由江苏教育总会会长张謇出任会长。副会长一职先后以严修、张元济、陈宝琛、唐文治等人候选，由于严修、唐文治坚辞不就，陈宝琛又突然被任命为山西巡抚，任学部咨议官的商务印书馆馆长张元济和直隶提学使傅增湘两人被指定为副会长。张謇因立宪等事与清政府屡屡冲突，望治之心渐淡，而改造之念渐强，被唐景崇“敦属为中央教育会会长，再辞不获，许以半月”^[56]。会议进程才过半，张謇即离京他去，前半段也屡次告假，傅增湘又较少露面，近四分之三的会期由张元济主持。^[57]

更能体现这种摇摆的是学务大臣唐景崇所致开会词与会长张謇的开会词发出两种不同的声音。学务大臣唐景崇所致开会词阐述学部召集会议的动机和宗旨，特别指出：“现在朝廷开设议院期限业经缩短，教育之重要紧急者莫如普及……方今学界意议，大致分理想、实验两派，理想家以急进为主义，实验家以慎重为主义。本会诸君殚精教育，历有年所，又皆熟悉地方利弊，其于进行之秩序、社会之情形，必能平心商榷，务推本所学及一己之经验，殚竭义蕴，折衷至当，备本部之咨询采纳，上以助国家宪政之治，下以开教育普及之盛。”唐景崇还强调：发展师范教育以培养大量师资，只是普及教育的前提准备，要真正实施完全意义上的普及教育，“则振兴地方学务必自调查户口、划分学区始，欲筹地方学款必自厘定税则始，欲举行强迫教育必自地方自治始。但职权或隶民政部，或属度支部，或在外省之封疆大吏，决非学界一部分所可主政。诸君亦应统为提议，果系意见不大，深与教育有裨，本大臣亦应提至内阁与各大臣”。^[58]这表明学部召开中央教育会的主要目的在于催促清廷及政府各部门设法解决普及教育遇到的种种问题，以扫清宪政进程中的障碍。

会长张謇的开会词表达的却是另一主旨：“今日我国处列强竞争之时代，无论何种政策，皆须有观察世界之眼光、旗鼓相当之手段，然后得与竞争之会，而教育尤为各种政策之根本……今日最亟之教育，即救亡图强之教育也。”中国兴学以来，形式或有已告成立者，但精神之病日深，成为国家前途的大隐患。所谓精神之病，“大抵根于旧日之遗传，或沿科举之积习，或为社会之颓风，或征兆于家庭，或影响于政令”，其症状一为心理的私心，一为生理的惰力。在他看来，提倡国家主义教育与军国民教育，去私心、去惰力以挽救民族危亡，才是当务之急，也是兴办教育最迫切和最根本的任务。同时他强调不能空言宗旨，须谋种种提倡之方法。两种不同的指导思想和教育主张从会议的开幕之日起就南辕北辙，学部和清廷主要注重新式教育量的扩张，教育界士绅则更加侧重于质的改变。前者以推行宪政巩固统治为目的，后者则旨在增强国民素质以拯救民族危亡。^[59](www.daowen.com)

由于参会者对中央教育会认同不一乃至失望，却都认同借助团体形式贯彻自己的教育主张，张謇、张元济等一批官绅在中央教育会进行期间便筹划另组团体。张謇发起全国师范联合会，张元济则发起组织中国教育会。其中成员大都为中央教育会成员，50 位发起人中，来自中央教育会的至少有38 人^[60]。学部和外省人士在中国教育会的合作，表明中央教育会的朝野派分歧并不像传媒所说那般严重。

社团自身定位也出现摇摆不定的现象。蔡元培1902 年创立的中国教育会并没有长远的规划和定位，后来在此基础上创办的爱国学社和爱国女学，在很大程度上是意外生成，创办不久即生矛盾更是意外，最终导致分裂而分道扬镳。其他社团在发展中也有类似的现象。中国教育会、军国民教育会在其存续期内一直存在着在政治和教育之间定位的摇摆，其内部成员存在激进革命派与稳健专业派之分，相互之间矛盾不断，此起彼伏，左右着社团的功能定位，这种情况在跨度越大的社团内越突出。萌生阶段的社团大多属于综合社团，功能定位的摇摆就成为多半教育社团的特征。那些定位相对狭窄的社团则在专业领域的定位和方向上摇摆不定。

由于缺少相应的经验，社团创办人以理想主义者居多，创办者期望过高，过于理想化而很少考虑实际操作中的问题，社团创立后实际运作的效果与原有的期望常常难以相符，并左右着社团接下来的各种活动。假如当初创办者对该社团的定位、职能、活动内容等方面是明晰的，就不会有这么多的节外生枝。

在社会上，同样存在着对民间成立社团认识的不清晰，或者不信任，社团发展的规模总体上有限，在直隶、江苏、湖南成立的社团较多，其他各省则少有响应；即便在直隶、江苏、湖南，社团的活动范围也仅限少数城市，其中不少参与的成员本身对社团的认识也不很清晰，仅是跟从者，而不是自觉主动的参与者。一旦社团活动中遇到困难或有其他的变故，不少人就会选择退而避之。

同时，社会上对官方倡导建立的社团则或简单当成官方安排，或抱各种歧议而难以形成共识。1911年，中央教育会章程及会议规则都由学部拟订，并不反映教育界的公意。学部力图使会议表面上为荟萃全国教育界官绅，集思广益，实际上基本按照自身的意旨进行。与会代表构成比例的决定权掌握于学部，所定名单中教育专业人员势力明显偏弱。中央教育会章程的第四条“会员资格及人数”，确定代表资格为十类：一、学部丞参及各司司长、参事官、各局局长；二、学部曾派充视学人员；三、学部直辖各学堂监督；四、民政部内外厅丞及民治司司长；五、陆海军部军学司司长；六、京师督学局二人；七、各省学务公所议长或议绅，及教育总会会长、副会长，由提学使推举一人或二人；八、各省学务公所科长及省视学，由提学使遴派一人；九、各省两级师范及中学堂之监督教员及两等小学堂长，由提学使遴派二人；十、著有学识或富于教育经验者，由学部酌派三十人。^[61]其中纯属政府官僚者为一、二、四、五、六、八等六类，而学部及各省直辖学堂监督，大都也是职官，真正可能属于教育专业人员者，只有第七、十两类人员及第九类部分成员。教育专业人员的力量明显弱小。当时《盛京时报》即发表专文《追论中央教育会派员与会之弊》，抨击学部所派会员“除该部顽固司员外，复滥派至数十人。此数十人者，或为政客，或为旧学家，或为实业家，或为古董之鉴赏收藏家，言乎学识，则诚哉有学识也，然而所议非其所学，无怪人且以大请客讥之”。其中有教育专业见识的人显然不多。学部还事先设定会员在会场的座位次序，以进一步体现官绅差别。后来的会议进程显示，这样的安排也有助于官威的发挥，而不利于民意与专业意见的表达。^[62]

在会议提案及议决程序的安排上，也明显带官方色彩，实质是学部掌控的以社团形式进行的表演：首先，议程虽由会长掌握，但不得涉及教育范围以外之事，如逾越范围，学务大臣得即行禁止。其次，会议事件须照日程表规定次序进行，不得更动，学务大臣交议事件应先付会议。再次，会员提案须附加按语，得全体人数三分之一以上赞成，会同署名，才能提交会长编入日程，交付讨论。这些规定使学部在会议期间处于绝对控制地位，能够贯彻自己的意图，却丧失了社团的特征，也难以发挥社团的功能。