尽管戊戌政变后清政府下令查禁结社，但整个社会治理，尤其是政府，需要借力民间社团，利用它们的智慧和专业资源，尤其是当清政府1906 年正式宣布“预备仿行宪政”，确定立宪的选择后，这种需要就更为紧迫。

其实，1900 年由中国留学生在日本东京建立的社团励志会，在其纲领中就明确“研究实学，以为立宪之预备；养成公德，以为国民之表率；重视责任，以为辨办之基础”^[48]。

主要由有理性有见识的学人发起的代议制政府运动兴起后，清政府有过犹豫，但1906 年9 月1 日，慈禧还是发布了《预备立宪之诏》。1908 年8 月27日，又颁布《钦定宪法大纲》（中国第一部宪法），开始宪政准备。教育上制订了分年筹备宪政计划，自1909 年起，分8 年完成（后因内外大臣看到国是日非，纷纷奏请缩短计划到1913 年）。与之相对应，1906 年清政府颁布的教育会章程明确提出教育会的职能是“补助教育行政，图教育之普及，应与学务公所及劝学所联络一气”，并要求各教育会分别“立教育研究会，以求增进学识。选聘讲师，定期讲演”。

学部召开全国教育会议并成立半官方的社团——中央教育会，主要就是为了研究解决宪政进程中的重大教育事宜。与预备立宪相适应，1908年以后普及教育成为学部兴学大业的重心，同时也是兴学的难点。在清廷筹备立宪的日程表上，原定于至1916年必须使全国识字率达到5%。这一设想虽已家喻户晓，但据1909 年学部的第三次教育统计，当年全国在校学生数不过100 多万，加上各省简易识字学塾和私塾的学生，以及原科举制下受过旧学教育的人口，粗通文墨者总数仅300万左右。以清末全国4亿人口为基数，5%的识字率应为2000万人，近1700万人需要在短期内突击扫盲，才能达到清政府规定的指标。

后来清廷迫于各方压力，又将实行宪政的期限提前至1912 年，迅速普及教育更加迫在眉睫。学部组织中央教育会，主要是期望通过会议解决与宪政相关而内部意见又长期不一的难题，借各省地方学务人员之力，促使清廷采取有效的法规、措施，排除困扰普通教育发展的障碍，为普及教育提供必需的条件。内阁学务大臣唐景崇希望通过中央教育会寻求上下支持，加强自身力量，借以摆脱丞参司官意见分歧的钳制，加紧推行普及教育、辅行宪政的计划。^[49](www.daowen.com)

普及教育应采取何种措施，学部几经讨论未能统一意见。客观上的原因是政府没有足够的教育经费确保地方学务所需，使普及教育计划成为无米之炊；主观上的原因则是占人口绝大多数的农民难以接受普及教育的观念。加之农民生计未能保障，普及教育就很难取得成效。1911 年已迫近预定的立宪期限，召集全国教育界官绅一起研究解决困扰宪政的普及教育事宜，讨论学部为此拟定的文件，并造成一定的声势和舆论压力，促使清廷尽早决策，推动各地积极实行，成为学部奏设中央教育会的主要动机。

依照学部官制，教育会的对口管理部门是普通司下设的小学教育科，但学部成立后的6 年中，从未召集各地教育会开会，也未主动咨询或征集过各地教育会的意见，更未建立全国性的教育会。在江苏教育总会倡议的各省教育总会联合会召开不久，为了缓解预备立宪期间统筹发展全国教育的内外交困局面，学部不得不召开第一次中央教育会，其章程由学部参议戴展诚起草，所陈述的设会理由强调：东西各国对教育的重视体现于“合力通筹”，“惟是教育理法，极为博深，教育业务，又益繁重，决非一二执行教育之人所能尽其义蕴”。因此应效法日本文部省开高等教育会之举，“汇集教育名家，开议教育事项”，“颇收集思广益之效，意美法良”，集合朝野有识之士，共商教育发展的大政方针。其目的在解决宪政所需的教育规划与发展的重大难题。学部对学务虽已竭力筹划，但“困于教育经费，一切规划均未能骤期完备”。普及教育与宪政息息相关，且因预备立宪缩短期限而“在今日实有迫不及待之势”。可是中国“幅员辽廓，民生艰窘，其间土俗人情，又各自为风气，措办学务，每多扞格。其普及教育之推广维持、教授管理，在在均须广集教育经验，有得人员，周谘博访，始足以利推行而免阻碍”。

1911年激进的革命越过理性的代议运动，使得教育社团的作用未能得到有效发挥。但清政府对中央教育会的处置，不只是在短期内使中央教育会得以组成，更重要的是受此影响，不少地方甚至民间教育社团得以成立。更为重要的是确立了立宪的大方向，为多样性社团的组建提供了法理空间。