1905年清政府决定设立学部后，“在这一年中，新建的学部起草了数部官制章程及法令，涉及教育制度的组织法和行政法的各项规定”，显示出政府“试图将自己的教育经验与现代最新的教育法结合”^[20]。其中包括1906 年7 月颁布的《奏定各省教育会章程》，这是清政府在教育管理体制建设方面的又一重要的举措。鉴于江苏等省先后成立学务总会、教育总会，《奏定各省教育会章程》在某种意义上是清政府看到地方自发组建教育会后，试图通过规范要求及统一法令对教育团体的活动进行严格限制，以防其借教育之名从事政治活动，从而将各地教育会由民间自发组织改变为半官方团体，使其成为政府教育行政体系中的辅助机构以便控制。

《奏定各省教育会章程》要求各省、各州府设立教育会等教育咨议和促进的组织，以补助教育行政，与学务公所、劝学所相辅而行。各省会设立者为总会，府、州、县设立者为分会，全国设立中央教育会。该章程还要求各地佛教学务公所改组为僧教育会，并在各省府州县进行推广。这一章程在各地落实并不彻底，尚未有准确统计当时究竟有多少地方建立教育会并实际运行的文献，可以确定的是一些行动比较积极的东部沿海地区确实建立起了省、府、州、县教育会。比如，1908 年，沪学会与教育研究会合并为上海教育会^[21]，会址在尚文路劝学所，是遵照清廷学部颁布的教育会章程而设立的公立教育团体，选举朱寿朋为会长，并订立章程，作为江苏教育总会的分会，会务分为研究、调查、搜集、宣讲四项。^[22]1907 年，宝山县教育会成立，袁希涛任会长，并订立章程，“研究事项以关于学校教育、社会教育、家庭教育为大纲”^[23]。1906 至1909 年，直隶省共有69 个县成立了教育会^[24]，河南省建立县教育会32 个^[25]，安徽省建立县教育会25个，尚有35个县未成立教育会^[26]。

四年多后由于清政府被推翻，《奏定各省教育会章程》自然作废，各地的教育会也相应停止了活动。

中央教育会是依据该章程，由学部奉朝廷谕旨设立的，作为学部附属机关。“它是仿照日本教育体制的高等教育会，职责类似于英国的教育咨询委员会（Consultative Committee）以及其原型——法国的教育咨询议事会（Comité Con⁃sultatif），是一个顾问咨询机关。建立这一机构的目的，是汇集全国教育界知识渊博、经验丰富的精英，运用他们的经验和学术，帮助学部建立完备的教育政策，并促进学校的进步与发展。中央教育会的会所设在北京，每年暑假举行为期30 天的会议。会议议题限定为中学以下的教育教学问题。教育会的会员都选自学部、民政部、海陆军部、京师督学局、提学使署、省视学、省教育会以及退休的视学官，或学部直辖各学堂的监督，以及师范学堂、中小学堂的监督堂长。会员任期为三年。”^[27]

章程颁布后4 年多的时间里，中央教育会也未能真正运行起来，学部也未要求各省教育总会开展任何活动，各省教育总会有些等不及了，它们的联合趋势直接刺激了学部。1910年，由江苏教育总会发起联络，邀请广西、安徽、江西、山东、湖北、直隶、福建、湖南、浙江、河南、山西等11 省的教育总会或学界代表共20 余人（奉天代表因防疫中途受阻），于1911 年4 月29 日至5 月12 日在上海召开了为期近半月的各省教育总会联合会议，由学部奏派张謇为会长，张元济、傅增湘为副会长，颇有组织和代表全国教育界的意向。会议议决呈请学部施行停止毕业奖励、统一国语、变更初等和高等教育方法、确定军国民教育等5 项议案。这种自下而上的要求迫使学部考虑加快进行相关事宜，以致有议者谓“中央教育会为各省教育总会联合会所促成”^[28]。

在地方教育总会的激将下，1911 年6 月学部向清廷奏准设立中央教育会。1911 年7 月至8 月，第一次中央教育会会议在北京召开。7 月5 日，中央教育会召开预备会；7月15日，会议在学部编订名词馆正式开幕，出席者有学部各司厅官员和来自全国各地教育界的代表共150 多人。会议原定除星期日外每天上午开会，开幕后便改为以每周三次正会、隔天召开预备会研究议案的方式穿插进行。一周后，又改为正会连开两日，再开预备会。8 月3 日第10 次大会起，鉴于待议提案甚多，再改为除星期日外逐日开会。^[29](www.daowen.com)

大会共接受议案66 件，其中学部提出9 件，与会代表提出57 件。最后议决之案仅12 件，即：停止学生毕业奖励案；军国民教育咨询案；国库补助小学经费案；义务教育章程案；变通考试章程案；教育经费咨询案；初级师范改归省辖案；各省学务公所开讨论会案；统一国语办法案；振兴实业教育案；国库补助养成小学教员经费案；变更初等教育方法案。^[30]其中“请变更初等教育方法案”是1911年5 月各省教育总会联合会议决并提交学部召集中央教育会讨论的议案，内容包括：小学列手工为必修科；初等小学不设读经讲经科；初等小学儿童年龄在10岁以内，准男女同校。^[31]

教育会议决的议案大多数获得学部批准施行，只因当年秋天发生武昌起义，清政府终结，本该施行的议案并未能施行。但在一个月的时间里，来自全国各地的教育界人士聚集一堂，研讨中国教育发展的现状与趋势，对提出的多种议案各抒己见，激烈争辩，使各种流派的教育思想与主张得到充分展示和比较，各地的兴学探索与实践亦借此相互交流借鉴，检测出学部在地方教育人士心目中的影响力，以及其宗旨、作为的社会反应，展现出中央与地方以及官员与专业人士之间的分合异同，是教育行政部门学部与教育专业社团教育会如何合作的初步尝试。其盛况在中国教育史上史无前例，这一过程在中国现代教育史和清末宪政史上都是极为重要的组成部分。此次会议所通过的若干重大议案，虽因清亡而暂时被搁置，却在民国时期的教育改革中得到借鉴和实行，发挥了一定的作用。

从性质上看，按照学部的定性，中央教育会与各省教育会明显有别，它基本是官方组织，是学部决策的咨询机构。或者说，越到中央，其官方特性越重，灵活性越低，越到省级乃至州府县，其民间性越强，灵活性越强。

1912 年，中华民国成立，教育会作为一种社会机制的作用在一定程度上得到延续，其见证是中央临时教育会议于1912 年7 月10 日到8 月10 日在北京召开。该会召开的目的类似于1911 年召开的中央教育会会议，即：为促进教育事业的发展，加快教育的进步，征集利用全国教育家的知识与经验，帮助政府制订有效的教育政策和学校规程，提高教育成效。为了保证会议取得最好的效果，参会人员都是一时之选，参会人资格限定为国内外师范毕业生，至少有三年以上教学工作经验，或全国知名的教育工作者。会员的分配办法如下：由22 个行省及蒙藏地区每地推举2 人，华侨1 人，由教育部直辖学校教职员中选派15 人，再由教育部请内务、财政、农林、工商、海陆军各部派出10 人，其余则由教育部特别邀请。会议由教育总长主持。规定临时教育会议应议事项如下：学制、中央管辖与地方管辖学校的划分、蒙回藏教育、小学教员优待及其资格认定法、尊孔、国歌选定、高等教育会议组织法。共有92 件议案提交会议议决。但是在召开的19 次正式会议上，只有包括教育宗旨在内的比较重要的23 项议案完全议决，提请教育部采纳施行。虽然与会的教育家们本身没有法律授权，经会议议决的议案无强制执行的效力，但这些经过仔细辩论的意见和建议还是对国家教育政策的制定产生了强大的影响。将这些议决的议案与闭会后教育部为了重建教育制度所颁布的规程、法令做比较便一目了然。^[32]

在教育会半官方化的同时，民间教育会也有发起和生长。有研究统计，1905 年到1914 年新建教育社团59 个，其中官方或半官方身份的21 个，占36%弱；民间身份的教育社团38 个，占64%强。^[33]1913 年7 月，湖南省政府和雅礼协会签订合办湘雅医学院的契约，上报到北洋政府国务院却未获批准，理由是“地方政府与外国私人社团缔约案无先例”，并电令湖南省政府取消合约。1914 年春，颜福庆借用其时任外交次长的堂兄颜惠庆的人脉，联络在北洋政府任职的35 名湘籍官员和社会知名人士，发起成立了“湖南育群学会”，推举时任总统府顾问的章遹骏中将为会长，颜福庆为副会长，聂其焜为书记。