规制制度主要通过集中度和进入壁垒对电视媒体市场结构的演变产生影响。在我国电视媒体的数量取决于拥有办台资格的行政主体的数量，所以“两级办台”的时候电视台的数量较少，“四级办台”的时候电视台的数量最多。电视媒体的数量是体现其市场结构类型的一个较为重要的指标。我国电视媒体的数量并不是市场机制配置的结果，而是行政指令的结果。另外，针对电视媒体的准入制度是一个关键性的进入壁垒，限制了民营资本、外资等非公有资本的介入。同时，电视台之间不许通过兼并或收购实现交叉进入，这也是制度限制的跨区域进入壁垒。我们将从所有权性质、三网融合以及横向兼并三个方面具体阐述规制制度对我国电视媒体市场结构演化的影响。

所有权的性质决定了电视媒体的数量和资本规模。所有权是中国电视媒体发展的最核心问题，也是最敏感的问题。我国电视媒体最初是作为宣传阵地而存在的事业单位，不以营利为目的。产业化改革之后政府虽然承认了电视媒体的商业化属性，并允许其进行企业化管理，自负盈亏，其经营性的资源可以由市场机制来配置，但其宣传属性并没有减弱，在所有权上依然是国家所有；一级政府建立一级电视台，不可以进行跨区域的所有权兼并。在电视台的所有权构成中，严格禁止非公有资本的介入。这种所有权的性质，阻碍了我国电视媒体规模经济的实现。众所周知，内容产品的生产具有很强的规模经济属性，电视节目也不例外。如果不能够有效地整合资源，必然会造成成本的浪费。优质的内容缺乏播出平台，而落后的电视台缺乏内容。另外，在我国，电视台的设置是与各级政府相对应的，县级以上有多少个政府就有多少个电视台，电视台是彼此独立的，没有从属关系，这使得我国成为世界上电视台数量最多的国家。在这种体制下，我国的电视媒体是没有淘汰机制的，电视台即使不能够自负盈亏也要由政府资助继续开办。这就造成了电视台数量众多、竞争力差、生产效率低下、浪费大量业内资源的现状。综上所述，所有权性质使我国电视媒体的进入/退出机制缺失，不能以纯粹的市场机制配置资源，无法通过横向的所有权整合来实现规模经济；不允许非公有资本的进入，限制了电视媒体的资本规模。

所有权的性质使我国的电视媒体不可能成为自主经营的企业实体，只能实行事业化体制、企业化经营的双轨制。所有权的性质使我国的电视媒体很难利用各种性质的资本来做大做强。电视媒体的垄断势力多半来源于政府，并非完全市场化的产物。另外，缺乏退出机制又导致我国电视媒体的散乱现状，从“两级办台”到“四级办台”再到“三级办台”，政策的改变直接影响了我国电视媒体的数量。企业的数量是判断市场结构的一个重要的指标，所以我国电视媒体市场结构的演变最直接的，也是最立竿见影的影响因素是政府的规制制度。

在我国，三网融合是指电信网、互联网和电视网三大网络通过技术改造实现宽带通信网、数字电视网、下一代互联网的融合，能够提供包括语音、数据、图像等在内的综合多媒体通信业务^[109]。我国的电视网、电信网以及互联网在体制和所有权上有着本质的区别。电信产业的主管部门是工信部，电信产业是寡头垄断的市场结构，市场集中度很高，三家企业都是有国有资产背景的国有企业。有线电视网络则归广电总局管理。在我国，电视媒体和传输网络最开始是一体的，每一级电视台都有属于自己的传输网络，由政府出资并归政府所有。因此我国的有线电视传输网络原本是分而治之的，市场结构分散，并不像电信网和互联网一样是全国寡占的。早在1999年广电总局就看到了广电网络条块分割的状态不能很好地适应未来的三网融合趋势的问题，于是开始实施全国范围的“网台分离”，即将电视网从电视台剥离出来，建立专门的网络公司，并实行全国分级统一管辖。截至2007年，已经有三分之一的省区市开始进行整合，但整合的过程中遇到了很多阻力，十多年来电视网并没有形成预想的规模，也未发挥出整合后的优势。不同政府部门的分头管理，以及电视节目内容的意识形态属性，导致三网融合的壁垒坚不可摧。电视产业的“网台分离”反而使电视媒体的发展陷入危机，在节目传输上，电视媒体失去了与电视网的良好配合，导致其传输方式发展缓慢，不能适应传输技术迅猛发展的时代趋势。传输环节是电视媒体与观众见面的必经之路，电视媒体如果在传输环节不占主动，并受制于人，势必会影响整个产业的未来发展。在三网融合的过程中，广电总局为了保持有线网络对电视节目传输的控制权，曾经在很大程度上限制了IPTV、手机电视的发展，但移动互联网等新一代网络技术的出现使媒介融合成了人为力量无法抗拒的媒介发展趋势。西方早在20世纪90年代就已形成的三网融合和大传媒产业的概念，在我国受到规制制度的约束始终没有实现。在这种背景下，电视媒体的市场结构也没有很大的改变和突破。但新一轮的技术创新使规制部门很难再用政策来限制各种媒介和传输渠道的融合，所以在媒介融合的趋势下，技术对电视媒体市场结构的影响要比规制更大。

我国的电视媒体虽然是自负盈亏的经营实体，但却是政府特许经营的行业，其意识形态属性以及宣传导向功能使得该行业受到更多的管制。因此，电视媒体在调整组织结构的时候会受到规制部门的诸多限制。在我国，县级以上的一级政府设立一级电视机构，各级广播电视行政部门负责本行政区域内广播电台、电视台的管理工作。这种各级政府开办电视台的所有权体制及区域分割的管理体制，导致我国电视媒体各自为政、条块分割的局面。尽管早在2001年8月，中宣部、广电总局、新闻出版署就下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，明确指出“实行多媒体兼营”“实行跨地区经营”等改革的重点。另外，在广发办[2001]46号文件《2001年至2010年广播影视事业发展计划纲要》中也明确提出，要“建设若干个在国际国内有竞争力、影响力的跨地区、跨行业的大型广播影视传媒集团”。到了2004年2月，广电总局又出台了《关于促进广播影视产业发展的意见》，鼓励以资产和业务为纽带，整合广播和电视经营性资源，推进广播电视经营性资源的区域整合和跨地区经营。同年9月，广电总局第37号令第二十三条再次明确规定：“广播电台、电视台可以跨地区合办经批准设立的广播电视频道或栏目”。然而，时至今日，真正意义的产权转移在电视媒体之间仍是不被允许的。电视台之间不可能通过兼并或收购的方式来实现横向一体化。电视媒体分散的所有权模式的确限制了该产业的规模经济，也使得电视媒体产业的市场结构不能实现产业链上同一环节的资源整合，无法形成跨地区的垄断力量。同时，行业内部生产的共同要素难以共享，造成了很多节目与频道资源的浪费。

横向一体化的限制影响了我国电视媒体市场结构，如产业中电视媒体的数量和覆盖区域，这些都是单个电视媒体只能被动接受而无力改变的。电视媒体的集中度变化只能通过在自己覆盖的区域和拥有的频道内提高受众收看的时长和频率来实现，并不能通过提高覆盖率或频道数量来实现。

在组织边界调整行为中有横向、纵向和斜向三种路径，其中横向调整受体制和规制的干预最为明显。我国的电视媒体无法实现台与台之间的横向资本整合。在这种情况下，为了追求规模经济，电视媒体仍然没有放弃横向一体化的尝试。不发生产权的转移，以战略联盟的形式实现横向合作是我国电视媒体在横向一体化中所采用的方式。

2001年中宣部、广电总局、新闻出版署就在《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》中明确提出“实行多媒体兼营”“实行跨地区经营”等改革的重点。2004年2月，广电总局又出台了《关于促进广播影视产业发展的意见》，鼓励以资产和业务为纽带，整合广播和电视经营性资源，推进广播电视经营性资源的区域整合和跨地区经营。2004年9月广电总局第37号令第二十三条再次明确规定：“广播电台、电视台可以跨地区合办经批准设立的广播电视频道或栏目。”这些文件在当时是针对电视媒体产业中较为敏感的非公有资本介入问题、外资合作问题以及跨地区跨媒体发展问题等给予了积极推进的态度。政策的松动和引导使得一些区域电视媒体开始蠢蠢欲动，希望在政策允许的范围内实现横向扩张，并在行业内做大做强。

2007年贵州电视台和甘肃电视台就开始了合作的尝试，这也是我国省级卫视之间首次深度合作。两家卫视共同出资成立智诚同辉广告传媒股份有限责任公司，由其负责甘肃卫视及甘肃都市文化频道的广告经营、电视剧购买及推广工作，公司的股权结构为：贵州台占51%，甘肃台占49%，贵州台控股。2009年底，在推进国家文化产业体制改革的背景下，经广电总局批准，青海卫视与湖南卫视达成了项目合作协议。湖南卫视是省级卫视中的佼佼者，拥有丰富的节目内容和人才资源，享有很高的关注度和美誉度。上星平台的唯一性制约了湖南电视台优质资源的传播，造成了资源的过剩和人才的流失。与此同时，青海卫视拥有和湖南卫视一样的全国性平台，但其节目制作水平有待提高，频道收视率惨淡，连年亏损。从两个频道合作之前的背景来看，双方形成横向战略联盟无疑是天作之合。于是，双方通过组建合资公司来实现节目资源的共享，利益均沾。除重点的新闻、专题、当地重大活动的宣传报道之外，青海卫视播出的全部内容将由合资公司提供。合作之后，青海卫视的收视率确实得到了一定程度的提升，2012年青海卫视的广告收入从先前的几千万上升到了两个亿^[110]。然而，这场声势浩大的合作却在3年后悄无声息地结束了。除上述案例之外，2010年上海第一财经频道与宁夏卫视的合作意图更加鲜明。上海第一财经频道是地面覆盖的区域性频道，试图通过与宁夏卫视的合作实现“借壳上星”，打造全国范围的财经类品牌频道，然而2014年初双方便提前终止了合作。这些尝试最后都以解体告终。

究其原因，一是上级主管部门的限制使然。尽管21世纪初主管部门曾经在跨地区合作和经营性资本剥离等领域出现了政策松动的迹象，但在电视媒体开始跨区域合作的尝试后，政策出现了转向，主管部门并没有从实践层面给予制度的支持和推动。即使是战略联盟而非产权交割的横向一体化，最终还是被禁止了。二是横向战略联盟合作的电视媒体本质上是有行政级别的事业单位，双方不存在从属关系，在合作的领导权和利润分配领域都会产生不可调和的矛盾。因此，就现有的制度条件和体制条件来看，电视媒体即使以战略联盟的方式来进行横向扩张，仍旧很难实现。

2016年7月，广电总局发布《关于推动传统媒体与新兴媒体融合发展的指导意见》，将鼓励电视媒体与新媒体融合发展提升到了前所未有的重视程度。该意见中还提出了具体的政策倾斜办法和对各级广电机构的落实要求。各级行政部门首先要将广播电视与新媒体融合的项目纳入文化发展规划，其次要在资金方面给予保障和扶持。除了在现有的文化发展资金中加大对广播电视与新媒体融合项目的投入比重，还要设立专项的扶持资金，积极争取财政补贴，积极探索和引入金融资本、社会资本参与融合发展项目。最后，要发挥各级地方政府的服务功能，要保证各级广播电视媒体的公信力；地方政府要在公开信息、提供数据、媒体合作资源等领域为当地广播电视媒体融合发展项目提供政策倾斜。这种政策倾斜，必将促进各级电视媒体利用政策资源来与新媒体合作，并成为合作的主导力量。

其实，在规制部门出台政策之前，很多有远见的电视媒体早就已经看到了媒介融合这一发展契机，自发建立公司开展与新媒体的合作项目。2006年湖南广播电视台就建立了快乐阳光互动娱乐传媒有限公司作为发展其网络视频业务的唯一新媒体机构，视频网站和手机App“芒果TV”就是该公司的核心产品。2014年湖南卫视开始将“芒果TV”作为其电视内容唯一的网络授权播出平台，使“芒果TV”很快跻身专业视频网站的前列。这也是电视媒体发展新媒体业务较为成功的典范。2016年4月北京新媒体集团正式成立。该公司是北京广播电视台与北京市国有文化资产监督管理办公室共同出资组建的，是北京电视台新媒体业务的网络输出平台，发挥着网上主流媒体的作用。“北京时间”App，是该集团全力打造的一款视频新闻客户端产品。

虽然对于媒体融合，电视媒体的实践先于规制部门的激励制度，但只有少数的电视媒体才有眼界和资本来做这件事。政策的支持和资金的保障，一定会带动更多的电视媒体加入融合发展的新行列。目前由于政府的政策刚刚出台，其带动效应还没有充分显现。(www.daowen.com)

随着产业化程度的不断加深，电视媒体的广告收入也越来越可观，尤其是一些收视份额较高的上星卫视，广告价值更是一秒寸金。受广告利益的驱动，电视媒体之间的竞争也越来越激烈，为了能够最广泛地吸引受众注意力，电视媒体之间的竞争性复制、节目抄袭、电视剧类型扎堆等现象严重。一旦有一种节目类型或电视剧题材获得了成功，就会在整个电视媒体产业内部迅速掀起制播该类型节目的狂潮。如婚恋交友类节目《非诚勿扰》《我们约会吧》《爱情连连看》，亲子真人秀节目《爸爸去哪儿》《爸爸回来吧》等。在电视剧领域，谍战剧、宫斗剧、穿越剧、抗战剧、国民剧等也都曾经是各大电视媒体红极一时的类型剧。因此，如果单纯按照市场机制来配置节目类型，电视媒体的节目类型选择会出现大众化、泛娱乐化的倾向。在这种背景下，政府监管部门通过适当的社会性规制政策，限制或禁止播出某一类型节目，可以纠正这种市场失灵的状况。

政府的规制政策取得了良好的效果。在政策的限制和引导下，少数省级卫视试图另辟蹊径、寻找差异化竞争的蓝海，如旅游卫视的生活服务类节目比重在2013年达到了30.15%，是该频道播出比例最高的节目类型。宁夏卫视和上海地面频道第一财经合作，建立起第一家财经特色的卫视频道。2013年其财经节目的播出比例高达43.37%，比央视二套的财经类节目的播出比重还高出近2.5个百分点。除此之外，还有广东卫视的电影特色和江西卫视的专题片节目产品等（详见图6-1）。实施差异化战略的频道往往都是收视份额较低的频道，他们希望通过产品差异化提升收视份额。从其结果来看，虽然选择小众节目作为主打类型并不会使这些卫视晋级到一、二线卫视的地位，但近年来宁夏卫视、广东卫视、江西卫视的市场份额均有所增加。

图6-1 2013年省级卫视各频道节目播出比例雷达图

节目多样化是考查电视媒体绩效水平的一个重要指标。前文中提到技术变革导致的媒介融合可以促进节目形态和购买渠道的多样化，而节目内容的多样化也是构成多样性水平的一个重要方面。节目内容多样化可以满足消费者在不同领域的需求，反映不同群体的声音和观点，由此增加大众的“消费者剩余”从而增进整个社会的福利水平。电视媒体的节目类型选择可以通过市场机制自发配置，但是如前文所述，市场的竞争程度对节目类型多样化的影响是不确定的：有的媒体产业中市场结构越趋于垄断则节目类型越多；有的媒体市场则相反，竞争程度越高节目类型越多。市场结构对节目类型的选择并没有明确的决定作用，想通过改变市场结构来促进电视媒体的节目多样化是困难的。通过行政指令来提升节目多样化水平则可以实现立竿见影的效果。按照市场机制自由配置，电视媒体则会选择娱乐节目、电视剧等符合大众需求的节目类型，少儿节目、教育节目和纪录片等节目将很难有立足之地。此类节目的小众市场的观众需求不能够很好地被满足。通过规制制度限制大众节目内容的播出时长和时段，强制播出小众节目，可以更好地为小众市场的观众服务，提升他们的福利水平。

广电总局的规制制度也迫使电视媒体在节目上不断地推陈出新。一档收视率高的电视节目总会受到社会性规制政策的干涉，比如说选秀类节目走红之后，从内容到播出时段都受到了严格的限制，媒体在这种情况下只好开发新的节目类型来代替选秀节目，于是就有了后来的亲子类真人秀节目，然而受到“限童令”影响，这类节目也不会再继续制作播出。为了节约创新时间，提高节目创新的成功率，电视媒体纷纷从海外引进成熟的节目模式版权。在“加强版限娱令”中，广电总局对引进版权也做出了限制，规定每个上星卫视每年播出的新引进境外版权模式节目不得超过一档。电视媒体不能单靠引进版权来推出新节目，而是要以更多的自主创新来赢得观众和市场。这表明规制制度在电视媒体创新上有着很强的推动作用。2013年河南卫视和央视先后推出原创文化类节目《汉字英雄》和《汉字听写大会》。计算机打字代替手写造成提笔忘字的现象屡见不鲜，针对这一现象，这两档节目试图通过汉字听写的形式唤起大众对汉字书写的重视。参加节目的青少年选手现场听写汉字，同时由相关专家解释听写汉字的由来及典故，让观众通过该节目了解汉字文化的博大精深。这类节目虽然没有明星大腕助阵，也没有完美的音效舞美映衬，但却凭借其独特的内容和形式在激烈的竞争中脱颖而出，获得了广泛的关注和较高的收视率，同时也促进了中华传统文化的传承，实现了经济效益和社会效益的双丰收。

除了电视媒体的个别节目类型和内容创新之外，规制制度对创新的持续激励促使一些电视媒体逐渐形成了长效的创新机制，为节目创新提供了持续的动力。2013年上海广播电视台成立了“创新创优小组”，颁布了《创新创优办法》，建立了从总台到卫视频道的三级节目研发体系，设置了亿元原创节目研发推广资金。湖南卫视、江苏卫视也早已形成每年两次向全台征集节目研发方案的常态机制；浙江卫视还成立了战略发展中心模式的研发部，汇聚全台最精干的力量专注研发原创节目。

规制制度尤其是社会性规制制度可以纠正传媒产品由于外部性而造成的市场失灵。规制部门对具有负外部性的电视节目，可以通过数量控制、禁止播出，甚至惩罚制作机构等制度缩减该类节目的产出，同时通过强制播出、补贴、设置奖项等手段增加具有正外部性的节目内容的产出，最后使具有正、负外部性的电视节目接近社会需求的最适量状态，消除外部性带来的市场资源配置的扭曲。这也是对社会福利水平的一种提升。另外，积极健康的节目内容可以弘扬社会主义主流价值观，增加社会的正能量，对国家的安定团结和人民的安居乐业都起到了积极的促进作用。

“限娱令”着重强调了增加公益性节目比例的问题，调整之后该类型节目的播出比重将从现有的21.9%提高至30%，相当于每天增加2小时公益节目的播出时段。在该政策的带动下，河北农民频道推出了《非常帮助》节目，帮助农民兄弟排忧解难；贵州电视台的《农民工，我的兄弟》关注弱势群体和外来务工人员的生存状态，搭建了农民工与政府交流的平台，在社会上产生了很大的反响。央视邀请资深节目主持人倪萍重返荧屏，开创了一档公益寻人节目《等着我》，集结国家力量帮助普通大众寻人。此外，还有浙江卫视的《公民行动》、东方卫视的《闪亮新感动》、安徽卫视的《幸福密码》等，在“娱乐为王”的时代，电视公益类节目给人们带来了温暖和力量。在主管部门的引导下，一些王牌综艺节目也内置了公益主题或元素。如湖南卫视的《天天向上》增加了讲述传统美德故事的环节；第三季《奔跑吧，兄弟》把镜头对准了某农民工子弟学校，由参加节目的嘉宾将新跑鞋和图书送给孩子们，还承诺为学校修建“阳光跑道”。这种公益元素的植入可以带给整个社会互助互爱的正能量，使节目达到经济效益与社会效益双赢的效果。

传媒内容产品具有一经产出永不磨灭的特点。电视媒体所生产的节目内容也具有此类特点，节目内容生产出来以后可以无限次传播，可以通过任何渠道或载体供人们重复消费。这使得电视媒体产业在生产过程中具有初始投入较高但复制成本较低的特点，这正是规模经济得以实现的前提。电视媒体通过实现规模经济，可以降低单位产品的生产成本，提高生产效率。然而，主管部门在通过经济性规制政策限制了电视媒体横向兼并的同时，也极大地影响了电视媒体规模经济的实现。拥有制作资源优势的电视媒体的播出平台和覆盖范围有限，所以很多资源不能得到充分的利用。例如湖南广播电视台拥有大量的人才、资金和电视节目生产的所有要素资源，但其旗下只有一个覆盖全国的湖南卫视和覆盖数个省域的地面频道，有限的播出平台不能使所有的要素资源发挥最大的产出效率，同时也不能通过规模经济来有效地降低生产成本。一些电视媒体处于经济和传媒产业欠发达的省份，虽然拥有播出平台，却没有优质的内容来填充，浪费了相对稀缺的频道资源。上述两种情况都是市场绩效低的表现。这种低绩效是由条块分割、区域准入制度造成的。行政区域划分形成了严格的行政壁垒，使资源要素不能够充分流动。即使行业实施了制播分离制度，但由于国家对影视节目生产企业的外资准入限制，独立的民营影视节目制作公司受自身资本规模、融资渠道的限制很难做大做强，难以实现规模经济。在我国的制播分离制度中居于主导地位的仍然是作为播出平台的电视媒体。在美国，很多电视台被大型的制作公司收购，纵向控制使制片公司在产业中起主导作用，能够更好地实现节目制作环节的规模经济。

在新一轮的媒介融合中，规制部门的政策从最初的抵制到后来的顺应，再到现在的主动与新媒体实现融合以掌握先机和主动权。互联网的传播渠道在某种程度上可以突破电视媒体难以跨地区覆盖的局限，将电视媒体的资源流动到互联网视频网站或手机视频应用上，通过媒介融合来促进规模经济的实现。这可以看作电视媒体在未来“曲线救国”的一种途径，也是规制部门间接帮助电视媒体实现规模经济的制度保障。