新中国的电视媒体诞生于1958年5月1日，当天央视的前身“北京电视台”首次试播，4个月以后正式开播。当时我国正处于计划经济时期，从政治角度来看，政府需要在意识形态上宣传社会主义制度，所以电视媒体在其设立之初就被赋予了宣传阵地的属性。电视媒体设立之初是事业单位并纳入了行政级别的体系。这种体制内的单位由政府设立、国家所有，由国家财政提供经费并设置人员编制，不以营利为目的，不存在市场行为，承担公共领域的事业功能。随后各省逐渐组建了自己的地方电视台，到了1978年全国共拥有电视台32个。

改革开放以后，我国开始实施经济体制改革，逐步推行市场经济。然而，电视媒体由于它的意识形态属性，不可能成为市场经济的先行者。改革开放之初，电视台的事业单位体制并没有丝毫的松动和变化。改革开放的大潮对电视媒体的经营制度产生了根本性的影响。此前电视媒体是政府财政拨款的非营利性事业单位，没有任何经营收入。改革开放以后电视媒体开始了广告经营的尝试，这种经营制度的变革是电视媒体产业化发展的萌芽。电视广告经营制度创新，是我国电视媒体迈向产业化之路的第一步。1979年1月28日，上海电视台在荧屏上打出了“上海电视台即日起受理广告业务”的字样，随后播出了新中国第一条电视广告“参桂补酒”。该广告时长1分30秒，每天播出两次，每次收费240元，连续播放4天^[102]。在此之后，其他地方台也纷纷效仿。1979年5月，中共中央宣传部发文给上海市委宣传部，肯定了上海电视台播出广告的做法；同年11月，中宣部正式批准新闻单位承办广告；12月，中央人民广播电台、央视正式开始播出广告，同时央视的财务制度由全额预算改为差额补贴。1982年2月，国务院颁布了《广告管理暂行条例》，这标志着我国电视媒体的广告经营制度以国家法规的形式正式确立^[103]。广告经营制度使电视媒体找到了适合自身特点的盈利模式，使其有能力从纯粹依靠财政拨款的非营利事业体制演变成自负盈亏的企业化运营机制。

“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策是针对当时广播电视技术的局限性提出的，目的是让中央政府的声音传到我国的千家万户。当时电视媒体采用地面传输的方式，由于我国幅员辽阔，“两级办”电视体制下，一些边远的市县和农村无法接收到电视信号。1983年3月31日，第十一次全国广播电视工作会议制定了中央、省、市、县“四级办广播、四级办电视，四级混合覆盖”的方针，其后5年我国的广播电视台数量出现了井喷式的增长^[104]。全国电视台数量由1982年的47座增加到1987年的366座，电视覆盖率从1982年的57.3%提高到73%^[105]。“四级办台”的制度创新适应了当时的技术特点和需求条件，以行政命令的方式改变了我国电视媒体的市场结构，使我国成为世界上拥有电视台最多的国家。但这种制度也造成了我国电视媒体市场结构的散乱，尤其是在有线传输和卫星传输方式产生之后，“四级办台”更是失去了它原有的功能和价值，很多地方台无法实现收支平衡，需要政府的财政支持，浪费了大量的国家资源。

在我国，各级电视媒体受到广电总局和地方有关部门的双重领导，广电总局主要负责内容和业务的审查规制，地方对电视台人事、财政、宣传业务具有主导管理权。这种格局形成了我国电视媒体“条块结合，以块为主”的独特管理制度。我国电视媒体是封闭的“区域行政垄断”部门，政策干预是导致这种市场结构产生的决定性因素。很快，“四级办台”的弊端暴露出来，电视台数量庞大，良莠不齐，发展混乱等问题使电视媒体的生产效率受到了极大的制约。1997年11月，国务院正式颁布《广播电视管理条例》，下决心对广播电视行业进行彻底整治。1998年4月，广电总局宣布治理任务基本完成。全国实际存在广播电视播出机构总数从6 937座缩减到2 218座，缩减率为68.1%^[106]。

与此同时，西方的传媒产业开始了如火如荼的兼并浪潮。1996年欧洲和美国纷纷修改了电信法，促成了传媒产业市场结构的集中化，随后出现了美国在线时代华纳、新闻集团、环球集团等一系列的传媒集团。从全球视野来看，整个传媒产业呈现出寡头垄断的趋势。在这种国际氛围下，广电总局在1999年提出要按“增进效益、壮大实力”的原则组建广播电影电视集团。同年，国务院办公厅发文推进台网分离、电视与广播、有线与无线合并。2000年8月，全国广播电视厅局长座谈会后，全国广播电视系统掀起了关于组建广播影视集团的讨论热潮。同年12月，湖南广播影视集团正式挂牌，随后山东、上海、北京、江苏等地广电集团或总台相继成立。2001年12月中国广播影视集团的成立，曾经被认为是我国广播电影电视产业改革的里程碑。然而事实证明我国的传媒集团和国外的传媒集团是有本质上的区别的：国外的传媒集团是以资本为纽带，完成了产权转移的托拉斯垄断实体，而我国的传媒集团却是由行政命令指挥下强行组合的事业性质集团，并没有任何资源的整合和资本的重组，如同把大量的舢板连接起来并不能成为航空母舰。同时产业事业不分、产权不清也是当时我国广电集团存在的严重问题。2004年，广电总局宣布停止批准事业性质集团组建。此后，一些集团由于内部管理效率低下、多头领导等原因相继解散。

制播分离是我国电视媒体产业体制改革的一项重要举措，从20世纪90年代开始，至今已经有20年的历史。制播分离是指电视媒体只负责新闻节目的生产制作，其他类型的节目由市场化的节目制作公司完成，电视台从节目制作公司购买节目并集成播出。我国的电视媒体是分而治之的，如果每个电视台都自己制作节目，很难实现规模经济。在这种规制政策下电视媒体可以通过民营节目制作公司的介入来实现规模经济，节约在节目制作上投入的大量人力和财力。制播分离制度是电视媒体产业化改革不断深入之后的必然趋势。由于我国电视媒体的事业单位属性，制播分离的进程主要是靠政府主管部门的政策法令来推动的。20年来，制播分离制度经历了三次大规模的政策调整，其中也经历了一些短暂的停滞甚至倒退，但其大的方向仍然是解放和发展生产力，提高电视媒体的生产效率。

制播分离制度正式提出是在1999年7月8日召开的“全国广播影视系统内部管理座谈会”上，广电总局提出要“积极推进除新闻节目以外的其他广播电视节目播出与制作分离，逐步发挥市场机制对广播电视节目的基础作用”。接着以央视为代表的各大电视媒体开始探讨制播分离的具体实施办法。但是到了2000年8月，时任广电总局领导明确指出，广播电视媒体可以实施改革，但是不能提制播分离，“否则，我们的宣传方针就得不到有效贯彻，舆论导向就得不到有效保证，关键时刻要出大问题”。制播分离遭遇了暂时的搁浅。第二次政策调整是在2009年，广电总局首先出台了《关于推进广播电视“制播分离”改革的征求意见稿（修改稿）》，接着又以66号文件的形式印发了《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》，明确除了新闻类、时政访谈类、监督调查类的电视节目，电视台的其他节目都可由节目制作公司策划、制作、编辑、包装、推广和销售的原则。此后，央视和各省级电视台都在不同程度上开始了自上而下、由内而外的制播分离实践^[107]。2013年开始了第三次政策调整，11月9日召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第39条明确提出，“在坚持出版权、播出权特许经营前提下，允许制作和出版、制作和播出分开”。

伴随着整个制播分离制度的发展变化，我国电视媒体产业化程度不断加深。在这个过程中参与制作节目的公司，有的是社会民营资本组建的，有的是电视台与社会资本共建的，也有电视台利用自有资本筹建的。电视媒体的产业化程度加深，除了反映在制播体制的演变上，还体现在制度允许电视媒体资本运作的程度上。2004年，在摈弃集团化发展思路的同时，广电总局提出了事业和产业分开运营，将电视台的可经营性资本剥离，组建产业经营公司或集团公司的政策。该政策可以解决当时在产权不清的情况下仓促组建广电集团所引起的尴尬局面。在政策的导向下，中央和地方的电视媒体将广告等经营性资产剥离组建公司，在有的地区，发展好的公司甚至上市融资。2010年6月，湖南广播电视台成立全资控股的芒果传媒有限公司，整合从湖南广播电视台剥离的可经营性资源并进行市场化运作；2015年7月，新成立的湖南广播影视集团有限公司，进一步整合芒果传媒有限公司和湖南广播电视台可剥离经营性资产，其远景目标设定为“在未来媒体格局中占有重要的一席之地，早日建成新型主流媒体集团”。经营性资本的投融资运作是我国电视媒体产业化发展到相对成熟阶段的必然结果。

移动互联网全面覆盖和智能终端设备普及，使媒介融合呈现出势不可挡的发展态势。在多屏共享、多渠道传输的趋势下，以电视媒体为代表的传统媒体面临着前所未有的挑战。为了使传统媒体不被新媒体所取代，并能够在未来的媒介融合中成为主导者，广电总局制定了一系列支持电视媒体实现媒介融合的政策。早在2013年，广电总局就下发了《关于促进主流媒体发展网络广播电视台的意见》，其总体目标是经过三至五年的努力，形成一批导向正确、内容丰富、业态新颖、技术先进、影响广泛、综合实力强的网络广播电视台，确立网络广播电视台在新媒体传播格局中的主流地位。

2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议并通过了《关于推动传统媒体与新兴媒体融合发展的指导意见》，将媒介融合提升到了前所未有的高度，作为今后传媒领域深化改革的重点。2014年因此被称为“媒介融合年”。

为促进广播电视媒体转型升级，提升广播电视媒体在网络空间的传播力、影响力、公信力和舆论引导力，广电总局2016年7月18日发布了《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》。《意见》提出总体目标：力争两年内，广播电视媒体与新兴媒体融合发展在局部区域取得突破性进展，形成几种基本模式。在“十三五”后期，融合发展取得全局性进展，建成多个形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，打造出数家拥有较强实力的新型媒体集团，基本形成布局合理、竞争有序、特色鲜明、形态多样并具有可持续发展能力的中国广播电视媒体融合新格局。广电总局将从完善法规、行业准入、内容建设扶持、行业秩序规范等多个层面支持广播电视媒体融合发展，重点扶持一批新型主流媒体和新型媒体集团^[108]。

社会性规制政策主要是针对电视媒体的内容而制定的。电视媒体所生产的内容产品在消费的过程中具有很强的外部性。健康积极的内容可以产生正外部性，相反，低俗消极的内容可以产生负外部性。一般情况下，受众会排斥大众媒体的说教行为，而出于猎奇的心理去追捧低俗不雅的内容。如果单纯依靠市场机制决定内容生产，受众的这种心理会导致大众媒体生产过多具有负外部性的内容产品，而正外部性的内容生产不足。因此，需要政府规制部门通过制定相应的规制政策来引导大众媒体弘扬主流核心价值观，减少或杜绝具有负外部性的不健康内容的产出。在我国，负责制定电视媒体社会性规制政策的部门是国家广播电视总局（简称广电总局）。

娱乐节目一直是广电总局规制的重点。为了防止电视媒体尤其是省级卫视的泛娱乐化，广电总局历年来制定了大量的规制政策，对娱乐节目的内容、播出时段、时长以及版权来源等都作出了极为细致的要求。2006年3月，针对红极一时的选秀节目《超级女声》选手年龄过小的问题，广电总局作出了跨省选秀赛事选手必须为年满18岁的成年人的规定，并要求主持人不得有倾向性、要弘扬主旋律等；2007年广电总局对选秀节目《快乐男声》在内容设计、歌曲选择以及煽情桥段方面都提出了要求，包括设计公益性内容，参赛曲目要积极健康、弘扬主旋律，避免选手泪流满面、亲友抱头痛哭、歌迷狂热呼叫等场面和镜头；2009年广电总局对选秀节目提出了从海选到总决赛连续播出时间不能超过两个半月，不得采用短信投票，直播次数不超过十次，必须在晚上十点半以后的时段播出等要求。

2010年江苏卫视推出的婚恋交友类节目《非诚勿扰》，凭借女嘉宾的姣好容貌和大胆言辞吸引了大量受众的注意力，并迅速成为在周末黄金档播出的电视娱乐节目中的收视冠军。其巨大的影响力使得其他电视台纷纷效仿推出该类型的节目。同年6月，广电总局正式下发了《广电总局关于进一步规范婚恋交友类电视节目的管理通知》及《国家新闻出版广电总局办公厅关于加强情感故事类电视节目管理的通知》两份文件，文件中规定：“严禁伪造嘉宾身份，欺骗电视观众”“不得选择社会形象不佳或有争议的人物担当主持人”“不得以婚恋的名义对参与者进行羞辱或人身攻击，甚至讨论低俗涉性内容，不得展示和炒作拜金主义等不健康、不正确的婚恋观”。(www.daowen.com)

除了上述限制条款外，总局还针对上星综合频道依靠娱乐节目吸引眼球提高收视率的做法，分别在2011年和2013年两次出台“限娱令”，限制上星卫视的节目类型、播出时段和具体内容设计，引导上星卫视回归其宣传主流意识形态和社会主义核心价值观的角色定位。2011年10月，广电总局正式下发了《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，被称为“限娱令”。它提出电视上星综合频道是以新闻宣传为主的频道，要增加新闻、经济、文化、科教、少儿、纪录片等类型节目的播出比例。从2012年1月1日起，每个电视上星综合频道每日6：00—24：00新闻类节目播出时长不得少于2小时；18：00—23：30必须有两档以上自办新闻类节目，每档新闻节目播出时间不得少于30分钟；各电视上星综合频道还要开办一个弘扬中华民族传统美德和社会主义核心价值体系的思想道德建设栏目。2013年10月总局又下发《关于做好2014年电视上星综合频道节目编排和备案工作的通知》，被称为“加强版限娱令”，进一步对省级卫视的节目内容提出了具体要求：每年播出的新引进境外版权模式的节目不得超过一档；每季度总局通过评议会择优选择一档歌唱类选拔节目安排在黄金时段播出，其余歌唱类选拔节目不得安排在19：30-22：30之间播出。这一规定的初衷无疑是为了抵制过度娱乐同时防止雷同浪费，要求省级卫视在节目创新上承担更多的责任。2015年总局又下达“禁童令”，禁止未成年人参加真人秀节目，一度火热的亲子类真人秀节目如《爸爸去哪儿》都将不再于电视上播出。

电视剧是电视受众观看最多的一种节目类型，也是除了专业化电视频道外大多数综合频道播出比例最高的一种节目形式。尤其是在“限娱令”出台之后，电视剧更成为提高收视率的利器。广电总局对电视剧的规制主要有两类：一类是对电视剧内容本身的要求，另一类是针对电视媒体在电视剧编播总量和时段上的控制。

早在2002年，广电总局就停播了全民热捧的《流星花园》，认为其内容会误导青少年，产生负面影响。2004年，总局规定黄金时段不得播放“凶杀暴力涉案剧”、禁止网络游戏类节目的播出、“红色经典”不许戏说。2008年3月25日总局下发了《关于全国拍摄制作电视剧备案公示的通知》。《通知》提醒各制作单位要避免渲染恐怖、暴力、猎奇、刺激、惊悚、怪异。2011年总局禁止宫斗戏、涉案戏、穿越剧在上星频道黄金档播出。

2013年6月，广电总局出台《卫视综合频道电视剧播出调控管理办法》，对电视剧播出总量、范围、题材、时机、时段等做出限定，禁止黄金时段播放引进版电视剧。2014年4月，总局发布“限播令”，要求自2015年1月1日起，同一部电视剧每晚黄金时段联播的卫视综合频道不得超过两家，同一部电视剧在卫视综合频道每晚黄金时段播出不得超过两集。这一政策也被称为“一剧两星”。

为了支持国产动漫，促进我国动漫产业的发展，广电总局出台了一系列政令来调控电视媒体动漫节目的播出。2000年3月，总局发出《关于加强动画片引进和播放管理的通知》，要求每个电视台每天必须播出10分钟以上的动画片（省台要求30分钟以上），其中60%必须是国产片。2006年总局又下令从9月1日起各级电视台黄金时段不得播出境外动画片。2008年2月，总局将不得播出境外动画片的黄金时段由17时至20时延长至21时。总局对动漫节目的规制主要体现在对境外动画片播出的限制和对国产动漫播出时长的要求上。这些政策提高了国内市场对国产动漫节目的需求，促进了国产动漫的生产，在一定程度上保护了处于幼年期的国产动漫产业，但限制市场竞争使国产动漫的创新动力不足，产品的数量虽然大幅提高了，很多作品在质量上却不尽如人意。

广告是电视媒体利润的源泉，为了赚取高额的广告费用，电视媒体很容易增加广告时长、插播频次，甚至不考查广告内容的真实性。因此，对广告的规制是广电总局制定政策的重点内容。2007年6月18日，因播放丰胸广告等违规内容，宁夏电视台和甘肃电视台综合频道被禁播所有商业广告；同年，原国家市场监督管理总局和广电总局就曾联合宣布所有广播电视机构暂停播出药品、医疗器械、丰胸、减肥、增高等5类电视购物广告。2011年，广电总局发布“限广令”，要求每集电视剧中间不得再以任何形式插播广告，影视剧片头片尾禁止插播广告，中间插播广告需限制时长。时政新闻类节目禁止使用企业或商品冠名，新闻主持人不得代言商业广告。“限广令”是广电总局迄今为止出台的最受电视观众支持的禁令。

随着互联网发展的突飞猛进，互联网视频内容的点击量和关注度不容小觑，对网站内容的监管成为广电总局的新任务，监管范围主要是针对视频内容。2009年4月，广电总局下发《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，要求电影、电视剧、动画片等须拿到许可证才能够在互联网上播出，这就意味着视频网站即使有制片方授予的版权，如果没有许可证也不能在互联网上传播。按照这一规定，各大网站即便直接从代理商手中买到版权，也很难播出。此条规定使得未引进播出的包括美剧在内的国外影视剧受到了较大冲击。2009年9月，广电总局下发通知，要求各级广电管理部门“对未持有《信息网络传播视听节目许可证》擅自开展了互联网视听节目服务的网站和个人，责成其立即停止擅自开办的互联网视听节目服务”。2010年11月12日，广电总局下发《广播影视知识产权战略实施意见》，明确规定：严厉打击互联网侵权盗版，重点打击影视剧作品侵权盗版行为，再次强化了对盗版美剧、盗版日韩剧的打击力度。2012年7月，广电总局针对视频网站自制节目数量激增的状况，颁发了《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，要求互联网视频提供商在网络剧、微电影等自制网络视听节目播出前，要对内容进行审核，审核通过后方可上网播出。总局要求自2015年4月1日起禁播未登记境外剧，要求用于网络传播的境外影视剧必须依法取得《电影片公映许可证》或《电视剧发行许可证》，且播出内容健康、弘扬真善美，否则一律不得在网上播放。

纵观我国电视媒体的规制制度的变迁，不难发现无论是经济性规制还是社会性规制都没有形成完善有序的制度体系，尤其是社会性规制，大多是事后制定的约束政策。我国电视媒体体制的特殊性导致了在其发展和规制领域并没有成熟的经验可以参考，只能是在变化中不断地摸着石头过河；规制制度和体制在不断相互制约和相互适应的过程中交互变迁，形成了我国电视媒体独有的特点。对于我国电视媒体规制制度的评价可以从以下几个方面展开：

政策是动态化的制度，制度是常态化的政策。我国电视媒体规制领域临时出台的政策较多，能够禁得起推敲并长期稳定下来的制度化政策体系还没有形成。如从“四级办台”到“三级办台”体现了政策前后的不一致性。在制播分离政策的推进过程中，由于该政策涉及将制作环节的一部分市场化的尝试，政府主管部门存在是否会动摇宣传阵地的疑虑，所以该政策几经反复，数次被叫停。还有集团化的政策也是在短短几年时间内就被禁止了，之前成立的集团也纷纷改成广播电视台或总台。这些制度朝令夕改，使得执行政策的电视媒体无所适从。另外，政策多变也导致了无论是政策制定部门还是执行部门都浪费了大量的人力、物力和时间。政策缺乏一致性的主要原因是，电视媒体同时具有意识形态属性和市场属性，电视媒体本身具有的市场化逐利动机要受到行政的干涉和管制；政策的摇摆不定也反映出规制部门在电视台的事业属性和企业属性之间不断权衡取舍，寻找平衡点的过程。

广电总局不同时期的政策基本反映的是中央政府的意志，有的时候也和地方政府的利益相吻合，有时也可能相违背。如“四级办台”的政策反映的是中央政府的利益，希望党中央的声音能够“村村通”。地方政府和广播电视部门也希望能够借此政策开展自己的广播电视事业；这一政策不仅有利于地方的宣传，也能够使电视媒体获得广告收入。所以“四级办台”的政策一经推出就得到了全国各地的迅速响应和实施。相反，“四级办台”改为“三级办台”时就出现了障碍，很多县级电视台不愿意撤台，广电总局只好作出了让步，经营好的县级电视台可以继续开办，但停止财政对县级电视台的一切拨款，经营不善的县级台只能自生自灭。

在社会性规制领域，广电总局的“限娱令”等政策是针对省级卫视制定的。央视和省市级地面频道基本都是专业化的频道，各频道分工明确，有专门播出新闻的综合频道以及专门播出娱乐节目的频道，所以“限娱令”对其没有限制作用。而省级卫视是地方宣传的综合频道，“限娱令”的颁布很大程度上影响了省级卫视的收视率和广告收入。省级卫视受约束之后最大的受益者就是同为上星卫视的央视。

技术的进步在传媒领域首先带来的是渠道的融合。20世纪90年代在光纤技术的推动下，欧洲和美国已经实现了三网融合。三网融合的技术已经很成熟，但在我国由于受到体制的制约三网一直没有实现融合。最开始广电系统希望能够在融合中占有一席之地，试图通过“网台分离”将有线电视网整合起来与电信网络分庭抗礼。但有线电视网络经过十几年的整合依然无法跟电信网络同日而语，导致广电部门开始拒绝三网融合。2015年广电总局全面封杀各种互联网电视盒子，这是对利用互联网传输电视节目的一次致命打击。虽然三网融合至今没有实现，但移动互联网技术和智能终端的出现却使媒介融合要比之前的渠道融合来势凶猛，不仅涉及渠道的融合，还涉及更多的内容融合和终端融合。这种技术倒逼使政策制定者不得不承认媒介融合是一个不可逆的发展趋势，介入其中的传媒企业和监管部门只能顺应潮流，不能逆势而动。2016年7月18日广电总局公布《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》，把与新兴媒体的融合作为广播电视行业今后发展的突破口和关键。