7.3.3.1　事实标准

政策评价的事实标准就是必须对政策过程进行事实判断。森林生态效益补偿政策评价的事实标准就是要通过调查、统计等实证方法对其产生的事实上的效果和影响做出判断。按事实标准进行评价的内容主要有:补偿政策的实现程度和范围;补偿政策的成本与收益;补偿政策对社会的影响程度。

(1)补偿政策目标的实现程度和范围

补偿政策目标的实现程度和范围就是政策达到预期目标的程度和已达到目标所影响的范围，可以通过实际结果与理想结果之比得出。但在实际操作中，由于涉及的因素比较复杂，难以计算，因此，一般主张依据政策目标选取几个有代表性的指标进行评价。森林生态效益补偿政策的主要目标是保护好公益林，规范日常管理，安全用好补偿资金。因此，可以通过生态效益补偿区域林农及公众对生态效益补偿政策的满意程度、生态环境改善程度和林农收入变化情况等指标来反映森林生态效益补偿政策目标的实现程度和范围。

因为林农是生态建设的主要参与者，是森林生态效益补偿政策的直接作用对象，林农对森林生态效益补偿政策的满意程度能有效地反映政策目标实现程度和范围。森林生态效益补偿政策的直接目标是生态环境改善和林农增收，所以用森林生态效益补偿区域生态环境改善程度和林农收入变化情况，能有效地反映森林生态效益补偿政策目标实现程度和范围。生态效益补偿政策调动了农户保护公益林、参与生态建设的积极性，生态建设的有效开展又提高了区域的森林覆盖率，减缓了水土流失和土地石漠化等，所以，森林覆盖率、水土流失面积及强度、土地石漠化面积及等级可作为衡量生态效益补偿政策生态环境改善程度的具体指标。

(2)补偿政策的成本与收益

补偿政策的成本主要是指政策主体在人力、财力、物力上的投入，政策作用对象在物质、精神方面的支出和该项政策给社会、自然环境带来的负面影响等。补偿政策收益是指政策实施给政策主体、政策作用对象和社会、自然环境等所带来的收益。通过补偿政策成本与收益的评价，在补偿政策成本或政策投入一定时，政策收益越高，补偿政策的效果越好;反之，补偿政策效果越差。但政策成本和政策收益有的难以量化，如精神上的支出、对环境的负面影响和对自然环境带来的收益，因此，在进行具体政策评价时主要是对可用货币计量的成本和收益进行比较从而得出部分结论。资金是云南森林生态效益补偿政策的主要成本，且属于可用货币计量的，因此，可用森林生态效益补偿额度反映补偿政策成本。森林生态效益补偿政策的直接经济影响是农户的收入变化，补偿金额标准较大程度影响着农户现有收入的增减，因而，可用农户的收入变动来反映补偿政策收益。相应地，可用补偿金额与农户收入之比来衡量森林生态效益补偿政策的成本与收益。此外，补偿政策成本还包括政策执行的费用，云南森林生态效益补偿政策执行产生的费用包含在国家、地方政府、各级主管部门、农户各主体实施生态保护与建设项目的资金投入中。据此，可用生态建设过程中国家、地方政府、各级主管部门和农户的资金投入反映补偿政策的执行成本。森林生态效益补偿政策的间接影响是生态保护与建设所产生的效益，一是依托生态公益林开展经营，如林下种植养殖等产生的经济收益;二是生态建设外部性所产生的正效益，由于这些方面难以获得具体的数据或衡量方法，以生态效益补偿区农村经济总产值反映。因此，可将国家、地方政府、主管部门和农户的投入与生态效益补偿区总产值相比作为衡量补偿政策的成本与收益的又一个指标。

(3)补偿政策对社会的影响程度

补偿政策对社会的影响有正面影响和负面影响，影响又是多方面、多类型的，影响的程度有大有小，影响的方式既有直接影响也有间接影响。因此，要判断森林生态效益补偿政策对社会的影响程度只有对政策影响进行综合衡量。如果政策对社会的综合影响是正面影响，而且影响程度大，则说明政策有效;反之，如果综合影响是负面的，且影响程度大，则说明政策无效。森林生态效益补偿政策对社会的主要影响有:①生态效益补偿政策间接作用于生态环境，良好的生态环境资源给社会带来多种生态效能，如涵养水源、保持水土、固碳释氧和保护生物多样性等，从而改善社会整体的生存环境，提高生态效益补偿区农户和非生态建设区居民的生活质量;②生态效益补偿政策可以为农村剩余劳动力提供生活保障，林农通过从事非农活动和获得生态效益补偿两条途径获得收入，将加快农民增收脱贫致富步伐，但不能从根本上解决农村剩余劳动力的就业问题，将可能出现贫困地区农民依靠补偿资金度日的现象;③农户参与生态保护建设，以经营收入减少为代价换取整体生态环境的改善，而生态效应具有显著的外部性特征，生态效应产品无偿为其他非经营者甚至整个社会所共享。合理的生态效益补偿政策将促进社会的公正，有利于维护社会稳定。

7.3.3.2　价值标准

政策评价的价值标准就是对政策本身和政策过程进行价值判断。云南森林生态效益补偿政策评价的价值标准的内容主要有以下三项:是否满足林农等参与者的利益;是否有利于生态效益补偿区生产力的发展;是否有利于生态效益补偿区社会的稳定。

(1)是否满足林农等参与者的利益(www.daowen.com)

生态保护与建设要得以顺利推进，离不开参与者的积极参与，而要参与者积极配合，就必须满足其利益需要。森林生态效益补偿政策的本质就是为了维护参与者的利益，对他们进行生态保护建设而遭受的损失或放弃的收益给予补偿，以调动他们参与生态保护建设的积极性，推动生态保护建设和实现生态环境的改善。因此，要按价值标准评价生态补偿政策就需要对政策是否满足林农等参与者的利益进行评价。具体的生态效益补偿政策是否符合林农的利益，需考察补偿额度和补偿兑现是否满足了农户意愿，生态效益补偿政策的成本对于政府是否适当，是否符合企业和居民的利益需求等。

首先，林农是生态保护与建设的主要参与者之一，是森林生态效益补偿政策的直接作用对象。生态效益补偿本质上是对林农参与生态建设产生的各种成本和生态效益外溢的补偿，是保障林农利益的体现。所以，补偿额度和补偿兑现是否满足了林农意愿，是对森林生态效益补偿政策价值判断的一项主要内容。

其次，中央政府和地方政府也是生态保护建设的主要参与主体，是生态效益补偿政策制定和实施的主要推动力。政府参与生态保护建设，实施生态效益补偿政策以推动生态建设是实现其管理职责的重要手段。生态效益补偿政策的推行也是政府利益需求所致。由此，生态保护与建设中的投入和费用主要由国家与地方财政承担，而其利益则体现在生态建设的最终成果是否实现了其政策目标。生态效益补偿政策的实施成本对于政府是否适当，也是评价补偿政策价值的重要内容。

此外，企业和公众也是不能忽视的参与者。其利益体现在对生态建设所支付的成本(税收)和所享受到的由生态建设带来的多种生态系统服务功能这两个方面。能否满足企业和公众的利益也是评价生态效益补偿政策价值的内容之一。

(2)是否有利于生态效益补偿区生产力的发展

生态效益补偿政策的制定和实施不仅要有利于促进区域生态保护建设，而且要有利于促进区域生产力的发展。如果只考虑生态建设，而不管生产力的发展，生态建设就没有良好的物质基础，也不可能建设好。因此，补偿政策是否有利于生态效益补偿区生产力的发展，应该作为对补偿政策评价的重要内容之一。森林生态效益补偿政策的实施，不仅对改善生态环境维护整体利益具有重大积极意义，同时也是促进林农增收脱贫、加快地方经济发展的举措。对生态效益补偿政策的评价，应考虑其是否有利于调动林农的积极性，以及生态保护与建设对优化农业产业结构和调整农村经济结构的促进作用。

(3)是否有利于生态效益补偿区社会的稳定

社会稳定是实现经济社会发展目标的重要保障。对生态效益补偿政策进行评价应该考虑政策是否有利于生态效益补偿区的社会稳定。如果补偿政策仅仅有利于生态建设但却影响了生态建设区的社会稳定，那么，该政策仍然是不可行的。云南森林生态效益补偿政策对社会稳定的影响，主要体现在生态效益补偿政策本身执行的合理性、是否维护了社会公正、对林农原有生产和生活方式的影响等方面。生态保护建设是以损失局部林农的短期利益换取社会整体的长期利益，如果补偿政策或在执行中使林农利益得不到合理补偿，必然造成林农的不满情绪，从而影响社会稳定。保护生态环境，需要考虑和解决区域之间或经济社会主体之间的利益均衡问题，因而制定和执行森林生态效益补偿政策必须坚持公正的原则，以维护社会稳定。

7.3.3.3　政策与政策环境变化的适应性及其灵敏性

补偿政策评价的事实标准和价值标准的评价内容反映出，其实质是对生态、经济和社会影响方面的评价。其正面影响大于负面影响表明，补偿政策与环境的适应性较强;反之，适应性较弱。在一个复杂的环境体系中，任何单一因素对整体环境的变化都是有限的，政策环境可以受到某一政策因素的影响产生某种程度的变化，但是，政策环境的总体变化是众多因素综合作用的结果。由此，当政策的影响环境发生剧烈变化后，原有某一政策对变化后环境的影响程度和影响结果或许将不同于变化前，当这种变化是一种对环境的极其有限甚至负面影响时，政策本身与政策环境的不适应性即表现出来。随着环境的改变，政策需要不断地调整变化，以始终保持与环境的适应性。因此，补偿政策评价需要考察政策本身对环境变化的适应性和政策变化对于环境变化反映的灵敏性。