云南省国家级公益林生态效益补偿从2004年开始实施，当年全省非天保区106.7万hm2纳入补偿，随后逐年扩大补偿范围，2006年非天保区国家级公益林全部纳入补偿范围，2009年再次扩大，共补偿315.4万hm2。2011年天保工程二期启动，天保区国有国家级公益林222.5万hm2纳入天保工程管护，集体国家级公益林纳入森林生态效益补偿，国家级公益林补偿面积达到569.3万hm2。在中央森林生态效益补偿的示范带动下，云南省逐步建立了地方森林生态效益补偿机制，积极推进省级公益林补偿工作。2004年，省级财政每年安排资金1000万元，用于公益林管护工作经费补助并启动了7.6万hm2省级公益林补偿试点。2009年，省级公益林补偿正式开始实施，补偿范围是天保区权属为集体、个人的省级公益林和非天保区的省级公益林，共补偿315.4万hm2。

2012年以后，云南省纳入森林生态效益补偿的国家级和省级公益林面积共计880.4万hm2，其中，国家级公益林补偿面积569.3万hm2，省级公益林补偿面积311.1万hm2。森林生态效益补偿是全省林业建设规模最大、投入最多、惠民最广的生态工程和民生工程，在构建西南生态安全屏障和“争当全国生态文明建设排头兵”等方面发挥了重要作用。

7.1.1.1　加强组织领导

云南省委、省政府历来高度重视林业工作，始终把公益林管理和森林生态效益补偿作为加强生态建设与促进农民增收的重要举措安排部署，千方百计筹措资金，逐步将省级公益林补偿标准提高到国家级公益林的补偿水平。各级人民政府对森林生态效益补偿工作高度重视，各州(市)、县(市、区)人民政府成立领导小组，加强对森林生态效益补偿工作的领导，设置公益林管理机构，明确机构管理职能，设专人负责，为补偿工作全面顺利开展提供了良好的组织保障。各级林业和财政共同贯彻国家的方针、政策和安排部署，共同研究制定实施补偿的具体政策措施，做到工作开展统一推进、补偿任务和资金统一下达，检查考核统一组织。公益林管护和补偿资金管理，有分工又有合作，确保了森林生态效益补偿各项工作任务的落实。

7.1.1.2　建立规章制度

云南省在严格执行国家有关政策规定和技术要求的同时，结合云南实际，建章立制，规范森林生态效益补偿工作。先后出台了《云南省地方公益林管理办法》《云南省实施中央财政森林生态效益补偿基金管理细则》《云南省省级公益林生态效益补偿资金管理办法》和《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》，以及《云南省森林生态效益补偿责任制考核办法》等一系列管理规定。做到补偿工作有章可循，有据可依，把用制度管人、管事、管钱贯穿于森林生态补偿工作的始终。2019年11月，经云南省人民政府同意，云南省林业和草原局、云南省财政厅制定印发了《云南省公益林管理办法》，将经过多年公益林管理实践中形成的管补分离、建立统一管护体系、实施生态护林脱贫等一系列成功的经验和做法正式上升到制度层面。

7.1.1.3　落实责任制

经省人民政府同意，省财政、林业主管单位分别与各实施州(市)财政、林业部门签订《云南省森林生态效益补偿资金管理责任状》和《云南省森林生态效益补偿工作责任状》。省、州(市)、县层层签订责任状，明确工作职责，各县(市、区)与林权权益人签订禁限伐协议，与管护责任单位签订责任合同，各管护责任单位与管护人员签订管护合同，逐级落实责任，确保任务落实到山头地块，责任落实到单位，管护落实到人员。各级林业、财政部门密切配合，把公益林补偿“任务、资金、责任”逐级落实到基层，落实到管护责任单位和个人。规范补偿资金拨付渠道和兑现方式，及时兑现补偿费，合理使用管护费，确保资金运行使用安全。

7.1.1.4　完善管理机构

全省各州(市)、县(市、区)成立了专门的公益林管理机构，落实了专职人员;无专门管理机构的州(市)、县(市、区)也分别在资源林政、规划设计等部门，安排专职人员负责相应的管理工作，初步形成森林生态效益补偿工作的组织体系。为提高队伍素质，省林业、财政主管单位分期分批对项目实施州(市)、县(市、区)林业、财政部门的分管领导、技术负责人、技术骨干进行多次专项培训，为实施森林生态效益补偿工作夯实了基础。全省各地认真执行“一事一议”和公示制度，将集体的补偿费拨入村集体账户，由全体村民共享或用于村集体公益事业，具体分配使用方案由村民大会或村民代表会议决定后公示，发扬了农村基层民主，维护了广大林农的合法权益，全力助推脱贫攻坚，促进了社会和谐稳定。

7.1.1.5　创新公益林管护模式

公益林管护是建立完备的森林生态体系的基础，是森林生态效益补偿政策的重要组成部分，是补偿工作的重要内容，是关乎构建生态安全屏障、促进生态文明建设、改善民生的重大问题。云南省在推进工作过程中，始终把对公益林的严格保护、全面管理、科学经营放在突出的位置，以落实管护责任、管护人员、管护措施为抓手，加大保护和管理力度，确保公益林资源安全。一是在公益林区划界定和落界基础上，通过签订禁伐、限伐协议，把下达的公益林补偿任务落实到山头地块、林班、小班，通过划定责任区，把公益林管护落实到具体单位，通过签订管护合同，把公益林的管护工作落实到个人(护林员)，通过合理使用资金，加强森林资源保护管理能力的建设，确保公益林保护管理到位。二是推进统一管护体系建设，把森林生态效益补偿和天保二期工程森林管护两个方案协调实施，做到任务、地块，责任区、管护措施协调一致，防止搞成两张皮。根据任务、资金、人员等实际情况，以乡镇、村行政区划和国有林业单位组织构架为基础，选择合理的管护模式，建立统一的管护体系，做到管护责任区、管护人员、管护措施有机统一，形成森林管护“一张网”。三是切实加强资源保护与管理。从生态区位的敏感性、资源的特殊性、管护的艰巨性、长期性出发，高度重视公益林区的森林防火、林业有害生物防治工作，及时查处毁林开垦和滥伐盗伐林木行为，确保公益林资源安全。四是各地严格建立工程项目建设占用征收公益林备案登记管理制度，严格公益林资源管理，切实维护公益林稳定和资源安全。

由于公益林分布差异和权属构成、管护难易程度等的不同，在实际管护工作中面临的情况与困难也不一样。2015年，云南省林业厅重点选取了天保区的楚雄州和非天保区的保山市进行调研，总结了6种管护模式，分别为森工人员分流管护、林业国有单位自行管护、聘请护林员专业管护、个人或者联合承包管护、劳务派遣人员管护、林农个人自行管护等，在全省具有较强的代表性。

【例7-1】森工人员分流管护

楚雄州是云南省重点森工施业区，为分流安置省、州森工企业职工参加天保工程森林管护，全州相关县(市)划出一定公益林面积，由省、州属森工人员与县(市)进行联合管护。森工企业在人员分流森林管护的县(市)设立“营林处”、管护所等机构承担管护任务，具体管护工作业务受当地县林业部门、乡镇政府和林业站的指导、监督。在人员分流管护的村委会设立森林管护点，管护点工作业务受所在村委会的指导、监督。全州范围内从事森林资源管护的护林队伍有省属森工企业4家，分流管护人员561人，分布在大姚县、元谋县、武定县、禄丰县、楚雄市，共管护公益林289.2万亩;州属森工企业5家，分流管护人员216人，主要分布在永仁、武定、牟定、姚安、南华、楚雄等县(市)，管护公益林53.34万亩。为了提升管护效果，省属、州属森工在管护区域内，还聘用地方人员配合参与管护，形成既有地方聘用的农村管护人员，又有省、州属重点森工企业人员共同参与的复合型森林管护队伍。

这种管护模式适用于分布零散的公益林区域，有利于实现公益林管护全覆盖，通过加强森林防火、病虫害防治等工作，有利于管护效果提升。

【例7-2】林业国有单位自行管护

这种管护形式是楚雄、保山两州(市)管护国有林的主要形式。楚雄州国有林289.55万亩，其中公益林190.5万亩;保山市国有林350.47万亩，其中公益林244.9万亩。辖区内集中连片国有林依托自然保护区、国有林场等林业单位实施管护。自然保护区、国有林场等林业单位通过建立站点、营林区，依靠单位职工及聘请护林员进行经营、管护。聘请的护林员的管理主体单位为林场、自然保护区。

按照权属理论，国有林属于国家所有也即全民所有，国有林业单位职工自行管护国有林，维护森林生态效益的发挥，这是国家对森林生态效益补偿的一种重要形式。

【例7-3】聘请护林员专业管护(www.daowen.com)

这种管护形式是楚雄、保山两州(市)管护集体公益林的主要形式，也是当前依托生态护林员实现脱贫的主要形式。县(市)林业局以乡村行政区划为基础，根据公益林补偿县级实施方案划定的管护责任区，确定护林员岗位，综合考虑公益林管护资金总额，确定并下达乡镇管护人员名额;管护人员的管护工资，由村委会或委托林业站与护林员签订管护聘用合同经公示和乡镇人民政府批准后，报县市林业局备案。森林管护人员(包括天保工程和生态公益林森林管护人员)，实行一批人员两重职责，既要对集体公益林进行重点管护，又要对商品林进行一般监管。

这种管护模式有利于平衡区域内的收入差距，解决了部分农民由于其他原因无法外出打工的务工问题。就近公开聘用护林员，是森林生态效益补偿的一种再分配形式，有利于当地公益林管护，同时也大大增加了各级政府和林业部门的工作压力。

【例7-4】个人或者联合承包管护

随着市场经济体制的建立，公益林的管护也陆续出现个人或者联合承包管护形式，他们有的是直接获取护林承包费;有的是承包管护公益林获取林下资源开发收益;有的则是承包管护公益林获取服务业(如农家乐)收益。承包管护方式的主要优点在于能够较好地落实管护责任，可以避免有些林地因地势不好或者林权不明晰造成无人管护的现象，有利于增加当地部分农民的收入。这种管护模式比较适用于农民经济来源主要靠林业收入的集体公益林区，将所有权与管理权分离，承包者可以在保护好公益林的基础上适当发展林下经济，增加收入。

①　双柏县以乡为主体实行承包管护，主要思路是依照工程建设落实公益林管护。双柏县根据公益林补偿县级实施方案，将集体和个人的森林划定为529个管护责任区，确定管护人员岗位与名额、明确管护经费与标准，由林权所有者(村集体、林农)委托林业站与村委会聘请护林员集中承包管护。管护责任区的管护人员由村委会推荐，林业站审查、乡(镇)政府审批，村委会与护林员签订聘用管护合同，报县林业局备案。村委会、林业站负责对聘用人员的监督管理，林业站负责管护情况检查考核，县林业局负责检查监督、支付管护费。经乡镇林业站检查考核合格后，林业站到税务部门开劳务发票到林业局报账，领取管护承包费。

②　南华县五街镇咪黑们村委会以村民小组为主体承包管护，公开发包，收取承包费管护集体山林。五街镇咪黑们村属于高海拔高寒山区，森林资源丰富，植被较好，适宜以松茸为主的野生食用菌的生长繁育。如:开们村民小组村民通过召开户长会商议，将全村的集体山林统一发包，承包给当地有经营头脑的农户，并提取其中的一部分作为管护经费，村小组落实3～5名村民作为护林员巡山守护。通过承包集体山林，村小组得到了承包收益，护林员的监管主要由村小组负责。以村组为主体承包管护比较适合于林农对山林的依赖程度高、森林资源丰富的区域。林农对山林的依赖程度不高的地方，落实难度大，检查监督工作量大。

③施甸县大户承包公益林管护。施甸县太平镇的杨绍发牵头并招聘32名护林员成立护林大队，承包全镇21万亩的林地管护，其中公益林面积140063亩(国家级62947亩、省级77116亩)。在管护过程中，打破行政村的区域界限，按交通、地理位置，划分责任片区，实行联防管护。护林大队与护林人员和林农分别签订管护责任书，明确护林员的责(管护好山林的责任)、权(制止破坏森林资源行为的权力)、利(获取护林报酬和奖金的利益)和林农的责(交纳护林款及遵守护林制度的责任)、权(索要山林损失赔偿的权力)、利(享有山林效益的利益)关系。严格执行奖惩制度，对尽职尽责的护林人员给予表彰奖励，对工作不负责和违反职业道德者给予惩罚，严重的取消护林员资格，从而增加护林员责任感。并根据当地群众生产生活的实际情况，实行一定时间、一定范围内，可以放牧割草的半封山管理模式。十多年来，太平镇联防护林区域发生的盗伐滥伐、毁林开荒、违法捕猎等破坏森林资源的行为逐年减少，森林火灾发生得到控制，有效保护了森林资源。

【例7-5】劳务派遣人员管护

楚雄州大姚县从2014年起，聘用护林员(巡山护林员、森林消防大队人员、瞭望台瞭望人员、季节性森林消防员、其他人员)采取劳务派遣形式进行用工。具体是:县林业主管部门根据公益林补偿县级实施方案和天保工程二期县级实施方案划定的管护责任区，县级确定各乡镇管护人员数量，护林员工资标准，由各乡镇按规定选择护林员后与大姚县劳动保障事务代理所(劳务派遣单位)签订《劳务派遣协议》，把乡镇(林场)确定的管护人员由大姚县劳动保障事务代理所聘用，签订《就业派遣约定书》《农民工劳动合同书》。管护人员由各用工单位按规定选定，各用工单位与管护人员签订《大姚县森林管护岗位聘用书》，并由用工单位为选聘人员购买工伤保险和向派遣单位支付劳务派遣服务费[30元/(人·月)]。同时，由各乡镇林业站、林场将涉及的管护人员选聘的资料上报大姚县林业局存档备查。

腾冲市在五个国有林场实施劳务派遣人员管护，聘用管护人员260名、技术性管护人员13名。一是购买服务的流程不断规范，管护人员整体素质得到提升，森林资源管护得到了加强，也规避了聘用舞弊风险、经济风险;二是节约了行政成本，劳务购买管理费占比从8%减至6.5%;三是管护人员的社会保障得到加强。落实管护人员农村养老保险、新农合医疗保险、商业保险、工伤保险共1440元/(年·人)，落实技术性管护人员的养老、工伤、生育、失业、医疗保险共1760元/(年·人)，确保护林队伍的稳定性和高效性。全省各地立足林情，以乡村行政区划和国有林业单位组织构架为基础，建立统一的管护体系，通过优化责任区，合理布局护林员岗位，统一管护权责和劳务费标准，形成森林管护“一张网”。

这种管护模式主要优点在于能实行区域内公益林的统一、专业管护，有利于对护林员的统一监督、管护设备更新、管护方法的改进等。但是这种管护模式对县级公益林管理者的要求较高，不利于调动村级干部对公益林监管的积极性，需协调好村民和政府部门之间的利益。

【例7-6】林农个人自行管护

林农个人自行管护公益林是保山市的一种主要管护形式。保山市从2004年启动森林生态效益补偿，实施补偿的公益林权属大多为集体林。开展集体林权制度改革后，公益林权属从集体变为村集体和个人所有。按照原《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》规定，权属为个人的国家级和省级公益林，林农愿意承担管护责任和义务的可由农户自己管护，并由林农个人承担重点公益林营造、抚育、保护和管理的全部责任，补偿资金扣除公共支出统筹外全部兑现给林农个人。保山市权属为个人的国家级、省级公益林114.48万亩，实行这种管护形式的有61.81万亩。

这种管护模式适用于分布相对零散且林权清晰的个人的公益林，有利于增强广大农民群众对保护森林生态的认识，有利于调动农民对公益林管护的积极性，也可以推动林下经济发展。

7.1.1.6　建立公益林档案数据库

从2004年开始，云南省陆续完成了国家级和省级公益林的区划界定、森林生态效益补偿县级实施方案的编制和修订等工作，将核查认定的国家级、省级公益林落实到山头地块，责任落实到单位，管护落实到人员，补偿资金兑现到农户，初步建立了公益林小班矢量数据库和基础信息数据库，总体上做到主体明确、界线清楚、资料齐全。2012年，按照原国家林业局要求，在保持公益林区划的延续性和补偿工作稳定性的前提下，以林地保护利用规划成果“林地一张图”为基础，同时对国家级公益林和省级公益林进行落界成图。利用地理信息系统软件将所有公益林小班统一矢量化后形成数据库，全面完成了国家级和省级公益林落界成图，为进一步做好公益林管护和补偿，支撑美丽云南和生态安全屏障建设提供了重要依据和资料。全省各州(市)、县(市、区)林业部门对公益林档案管理工作高度重视，公益林补偿有关政策文件、技术资料、管理文件等资料齐全;各项资料分项建立，分类管理，有专人负责，长期保存。

7.1.1.7　广泛开展宣传

全省各级充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体，多渠道、多层次、多形式地展开宣传报道，做到广播里有声音、电视中有图像，报纸上有文字，重要路口有标牌。同时基层部门还采取召开村委会、村民代表会以及联席会议、张贴标语、印发宣传册等形式，深入宣传实施森林生态效益补偿的重大意义和政策规定，使国家的惠农支农政策深入人心。