一般转移支付主要是上对下的财力补助，是政府间财政关系的重要组成部分，目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。主要参照各地标准财政收入支出的差额及实际财力水平等客观因素，按统一公式计算确定。

6.2.1.1　中央对地方重点生态功能区转移支付

2011年，为推动地方政府加强生态环境保护和改善民生，充分发挥国家重点生态功能区转移支付的政策导向功能，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，中央财政正式设立国家重点生态功能区转移支付。根据财政部印发的《国家重点生态功能区转移支付办法》，按照“公平公正、公开透明，重点突出、分类处理，注重激励、强化约束”的原则，对青海三江源自然保护区等国家重点生态功能区、《全国主体功能区规划》中限制开发区域(重点生态功能区)和禁止开发区域，以及生态环境保护较好的省区实施转移支付，并对环境保护部制定的《全国生态功能区划》中其他国家生态功能区，给予引导性补助。中央财政逐步加大对国家重点生态功能区的转移支付力度，并对其他重要生态功能区域给予适当补助。

国家重点生态功能区转移支付资金分配办法:

(1)测算级次。国家重点生态功能区转移支付按县测算，下达到省，省级财政根据本地实际情况分配落实到相关县(市、区)。

(2)测算办法。选取影响财政收支的客观因素，适当考虑人口规模、可居住面积、海拔、温度等成本差异系数，采用规范的公式化方式进行分配。用公式表示:

某省(自治区、直辖市)国家重点生态功能区转移支付应补助数=∑该省(自治区、直辖市)纳入转移支付范围的县(市、区)政府标准财政收支缺口×补助系数+纳入转移支付范围的县(市、区)政府生态环境保护特殊支出+禁止开发区补助+省级引导性补助

其中:

①纳入转移支付范围的县(市、区)政府标准财政收支缺口，根据中央均衡性转移支付测算的该省纳入转移支付县(市、区)标准支出总额和该省(自治区、直辖市)标准收支缺口率测算确定;

②生态环境保护特殊支出，是指按照中央出台的重大环境保护和生态建设工程规划，地方需安排的支出，包括南水北调中线水源地污水、垃圾处理运行费用等;

③补助系数，根据中央财政财力状况及纳入转移支付范围县(市、区)政府标准财政收支缺口等因素计算确定;

④禁止开发区补助，根据各地国家层面禁止开发区域的面积和个数分省测算;

⑤省级引导性补助，参照环境保护部制定的《全国生态功能区划》，对省级生态功能较为重要的县(市、区)按照其标准收支缺口给予引导性补助。

为提高转移支付资金使用效益，财政部会同环境保护部等部门对限制开发等国家重点生态功能区所属县进行生态环境监测与评估，并根据评估结果采取相应的奖惩措施。对生态环境明显改善的县，适当增加转移支付。对非因不可控因素而导致生态环境恶化的县，适当扣减转移支付。其中，生态环境明显恶化的县全额扣减转移支付，生态环境质量轻微下降的县扣减其当年的转移支付增量。采取激励约束措施后，各地实际享受的转移支付用公式表示为:

某省国家重点生态功能区转移支付实际补助额=该省国家重点生态功能区转移支付应补助额±奖惩资金

对享受转移支付县(市、区)的生态环境质量，采取定期普查、年度抽查以及专项检查相结合的方式进行绩效评估，每3年对生态环境进行一次全面考核。县域生态环境指标(EI)根据不同类型的生态功能区特点设置，主要包括自然生态指标和环境状况指标两部分(详见表6-1)，采用综合指数法，对每个县(市、区)生态环境年际变化量进行评价。

表6-1　生态环境指标(EI)体系

续表6-1

随着国家经济社会发展和深入推进生态文明建设，重点生态功能区转移支付办法经过历年修订，到2019年5月，财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》指出，转移支付支持范围包括:重点生态县域、其他生态功能重要区域(含“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、海南以及长江经济带等相关地区)、国家级禁止开发区域、国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区，以及选聘建档立卡人员为生态护林员的地区等。

转移支付资金选取影响财政收支的客观因素测算，下达到省、自治区、直辖市、计划单列市(以下称省)。具体计算公式为:

某省转移支付应补助额=重点补助+禁止开发补助+引导性补助+生态护林员补助±绩效考核奖惩资金

其中:

(1)重点补助对象为重点生态县域和其他生态功能重要区域。重点生态县域、京津冀[对雄安新区及白洋淀周边县(市、区)单列]、海南等地区补助按照标准财政收支缺口并考虑补助系数测算。其中，标准财政收支缺口参照均衡性转移支付测算办法，结合中央与地方生态环境保护治理财政事权和支出责任划分，将各地生态环境保护方面的减收增支情况作为转移支付测算的重要因素，补助系数根据标准财政收支缺口情况、生态保护区域面积、产业发展受限对财力的影响情况和贫困情况等因素分档分类测算。“三区三州”等深度贫困地区补助根据贫困人口、人均转移支付等因素测算。长江经济带补助根据生态保护红线、森林面积、人口等因素测算。

(2)禁止开发补助对象为禁止开发区域。根据各省禁止开发区域的面积和个数等因素分省测算，向国家自然保护区和国家森林公园两类禁止开发区倾斜。

(3)引导性补助对象为国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区，分类实施补助。

(4)生态护林员补助对象为选聘建档立卡人员为生态护林员的地区。中央财政根据森林管护和脱贫攻坚需要，以及地方选聘建档立卡人员为生态护林员情况，安排生态护林员补助。

(5)绩效考核奖惩资金对象为重点生态县域。根据考核评价情况实施奖惩，对考核评价结果优秀的地区给予奖励。对生态环境质量变差、发生重大环境污染事件、实行产业准入负面清单不力和生态扶贫工作成效不佳的地区，根据实际情况对转移支付资金予以扣减。

云南地理条件特殊，生态环境良好但十分脆弱，因财力有限，生态建设和环境保护面临严峻挑战。全省共有68个禁止开发区，总面积达6.4万km2，占全省土地面积的16.5%，涉及70个县(市、区)。为提高重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，中央对云南重点生态功能区转移支付补助范围逐年扩大，到2017年，国家确定云南46个县(市、区)为重点生态功能区转移支付重点补助县。详见表6-2。

表6-2　2017年重点生态功能区转移支付重点补助县域名单

(www.daowen.com)

6.2.1.2　省对下生态功能区转移支付

为推进生态文明建设，弥补生态功能区所在地政府和居民为保护生态环境所形成的实际支出和机会成本，提高生态功能区基本公共服务水平，促进经济社会可持续发展，2009年云南省设立了生态功能区转移支付。近年来，云南省不断健全完善生态功能区补偿机制，引导各地不断加强生态环境保护，强化“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推动生态文明排头兵建设。一是全面衡量各地生态价值，将129个县(市、区)全部纳入了生态功能区转移支付补助范围，根据森林、水域、草地、耕地等生态载体确定生态功能价值，考虑各地的生态重要性，每年动态计算全省16个州市、129个县(市、区)的生态价值大小，并以此为依据分配生态功能区补偿资金。二是对各地自身投入加大奖励引导，根据各地财力投入和财政情况安排奖补资金，提高各地投入的积极性。三是对具有重要生态价值的主体功能区安排政策性补助，对跨区外溢价值较高的高原湖泊、水源保护区、自然保护区等地加大补助力度。同时，对选聘建档立卡贫困人员为生态护林员的地区安排生态护林员补助，推动生态保护和脱贫攻坚相结合。四是健全生态环境质量考核和奖惩机制，加强生态环境质量考核评价结果的应用，激励各地加强生态保护，坚持绿化发展，持续改善生态环境。同时积极鼓励开展流域横向补偿试点，支持建立省内长江流域横向生态补偿机制。

2010年，省财政厅制定了《2010年云南省生态功能区财政转移支付实施办法(试行)》，经过历年修订，省财政厅2018年9月印发的《云南省生态功能区转移支付办法》指出，省财政对下资金分配范围为全省各州(市)和省财政直管县，采取统一办法规范计算补助资金，并对生态重要地区、长江经济带沿线地区、“三区三州”等深度贫困地区加大补助力度。省对下生态功能区转移支付分为对各地生态功能价值的补偿性补助、对各地用自身财力进行环境保护投入的奖励性补助、政策性补助、重点补助、生态护林员补助和生态环境质量考核奖惩资金。其中，对各地生态功能价值的补偿性补助为主体。用公式表示为:

省对某地区生态功能区转移支付应补助额=对该地区生态功能价值的补偿性补助+对该地区用自身财力进行环境保护投入的奖励性补助+政策性补助+重点补助+生态护林员补助±生态环境质量考核奖惩资金

(1)对各地生态功能价值的补偿性补助，选取影响生态功能价值的客观因素，按统一方法分县测算。

某县生态功能价值的补偿性补助=全省此项资金总量×该县生态功能指数÷各县生态功能指数之和

生态功能指数是指根据森林、水域等主要生态载体的面积和生态质量，以及不同生态载体的生态价值相对关系，合成反映生态功能价值大小的指数。具体包括森林生态功能指数、湿地生态功能指数、草地生态功能指数和耕地生态功能指数。

生态功能合成指数=森林生态功能指数×63%+湿地生态功能指数×24%+草地生态功能指数×6%+耕地生态功能指数×7%

建设用地、未利用地等其他生态元素，生态功能价值较低，不纳入计算。

生态功能指数=生态功能合成指数×区域生态重要程度加成系数

区域生态重要程度加成系数涉及地区为:《全国主体功能区规划》中限制开发的国家重点生态功能区所属县(市、区)，《全国生态功能区规划》中其他重要生态功能区所属县(市、区)，以及干热河谷、重要喀斯特土壤保持区、热带雨林生物多样性地区、横断山高海拔、珠江源水源涵养等重要地区。加成系数范围按1～1.4适当确定。

(2)自身环境保护投入奖励性补助，用于对各地通过自身财力安排的生态保护支出进行适当奖补，具体根据各州(市)本级和所辖县自身财力投入计算，并按财政困难程度适当调整。

对某州(市)、县(市、区)用自身财力进行环境保护投入的奖励补助=该州州(市)、县(市、区)上一年度自身财力安排的生态环保支出÷各州(市)、县(市、区)上一年度自身财力安排的生态环保支出之和×该项资金总量×财政困难程度调整系数

财政困难程度调整系数，根据各州(市)、县(市、区)财政保工资、保运转标准支出占可用财力的比重分档确定。对占比较高的地区，适当加大支持力度，调整系数控制在0.8～1.2之间。

(3)对于统一计算难以体现而又具有较重要生态价值的高原湖泊、跨区饮用水源保护区、自然保护区等地方，适当给予政策性补助，更加全面客观反映各地生态价值。

政策性补助=禁止开发区补助+具有跨区外溢价值大型水库补助+其他政策性补助

其中，禁止开发区补助范围为国家和省级森林公园、自然保护区、风景名胜区、水产种植资源保护区、国家地质公园、国家湿地公园、世界文化自然遗产面积(若有交叉不重复计算)占辖区面积比例超过20%的县(市、区)。对面积占比较大的地区加大补助力度。

具有跨区外溢价值大型水库补助，补助范围是库址和用水地不在同一行政区域的大型水库所在县(市、区)，用于支持库址所在地政府履行好水源保护、水库管理维护等事权，弥补外溢到用水地的生态价值。

其他政策性补助包括流域横向补偿、国有林场改革增加补助等，根据当年生态文明建设、污染防治攻坚战、重点生态保护和修复工程等有关情况，结合实际安排。

(4)重点补助对象为长江经济带沿线地区、“三区三州”等深度贫困地区及全省生态重要地区。

长江经济带补助重点支持打好九大高原湖泊保护治理攻坚战、以长江为重点的六大水系保护修复攻坚战等。支持建立省内长江流域横向生态补偿机制，对长江流域建立横向补偿机制且机制运行良好的州(市)，在享受省内横向补偿机制奖励专项资金基础上，安排奖励资金。

对“三区三州”等深度贫困地区补助根据贫困人口、人均收入、人均转移支付等因素测算。

(5)对选聘建档立卡贫困人员为生态护林员的相关地区安排生态护林员补助，生态护林员补助资金管理按照《选聘建档立卡贫困人员开展生态护林补助资金管理办法(试行)》，全部安排到县，使当地有劳动能力的部分贫困人口就地转为护林员等生态保护人员，支持生态环境重要的贫困地区做好生态保护和脱贫攻坚工作。省财政根据生态管护和脱贫攻坚需要，以及各地建档立卡贫困人口生态护林员选聘情况，结合行业主管部门意见，安排生态护林员补助。

(6)省财政厅会同省环境保护等部门不断健全生态环境质量检测考核奖惩机制，每年对全省各县(市、区)进行生态环境监测与评估，公布评估结果，并根据评估结果采取相应的资金奖惩措施。对生态环境变好的县(市、区)，适当增加转移支付。对因非不可控因素而导致生态环境恶化的县(市、区)，适当扣减转移支付。

2015年，为建立健全生态补偿效益评估机制，云南省环保厅、省财政厅制定《云南省县域生态环境质量监测评价与考核办法(试行)》，按照全省主体功能区的要求和发展方向，在全国率先对县域生态环境质量考核工作进行严格规范，进一步强化县级人民政府履行生态环境保护责任，推动生态环境质量持续改善。评价与考核内容包括生态环境质量、环境保护和环境管理共三大类，涉及森林覆盖率、主要污染物排放强度、城镇生活污水集中处理率等20项细化指标。计算所采用的基础数据，取自省级国土资源、农业、林业、水利、环境保护等行政主管部门行业统计资料。考核结果采用各考核指标按不同权重加和的方法，以县域生态环境质量现状和年度间变化情况的量化分值表征，并将变化结果进行分级。为平衡县域之间基础差异，考核轻现状而重变化，以变化情况作为考核结果，只做纵向比较，不做横向比较。考核还引入“一票否决”制，对县域内发生因人为因素引发的特大、重大突发环境事件或特大破坏森林资源事件以及环境污染、资源和生态破坏等违法事件，并造成严重后果和影响的，直接给予当年度考核结果变差的等级评价。云南省重视考核成果在生态转移支付资金奖惩和领导干部年度工作实绩量化考核中的实际运用，将考核结果作为全省生态功能区转移支付资金分配的重要依据，做到奖惩分明。

6.2.1.3　生态功能区转移支付额度

中央财政逐年加大对重点生态功能区转移支付力度，从2016—2019年，中央对云南省重点生态功能区转移支付资金累计164.13亿元。在中央财政资金的支持下，云南省财政积极筹措资金，持续加大省对下生态功能区转移支付补助力度，2016—2019年对全省各地生态功能区转移支付资金累计237.23亿元，全力推动生态文明排头兵建设。详见表6-3。

表6-3　云南省重点生态功能区转移支付资金表　单位:亿元

为积极推进林业精准扶贫，开启“生态脱贫”通道，云南省在考虑脱贫攻坚任务的同时兼顾森林管护实际需要，统筹考虑建档立卡贫困人口分布和森林资源分布状况，重点针对边境地区、藏区、革命老区等生态区位重要、森林资源面积广、贫困程度深、扶贫攻坚难度大的地区，安排生态护林员，通过生态功能区转移支付下达资金。从2016—2019年，云南省累计安排生态护林员指标达到15.65万个，其中，国家支持8.55万个，省财政支持7.1万个。中央和省级财政累计投入生态护林员资金23.7亿元。全省实聘生态护林员达到17.04万名。被选聘为生态护林员的建档立卡贫困人员每年平均管护收入达9000多元，带动17.04万户家庭、70万建档立卡贫困人口稳定增收。生态护林员政策重点向深度贫困地区倾斜，4年累计安排27个深度贫困县指标11.06万个，占全省总指标数的70.7%，实际聘用生态护林员12.01万名。2016年，为规范生态护林员选聘工作，原国家林业局、财政部、国务院扶贫办制定《建档立卡贫困人口生态护林员选聘办法》。2019年，国家林业和草原局、财政部、国务院扶贫办修订《建档立卡贫困人口生态护林员管理办法》，云南省林业和草原局、省财政厅、省扶贫办修订《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》，明确部门职责分工，规定生态护林员的职责、条件和选聘程序，加强对生态护林员培训与考核管理。生态护林员不仅担负起生态保护职责，还积极参与林业法律法规宣传、生态旅游服务、民族团结维稳和美丽乡村建设等工作，逐步树立靠劳动脱贫的观念，激发了内生动力，实现“扶志”“扶智”的有机结合，生态保护与脱贫攻坚的有机统一。