补偿标准是公益林生态效益补偿机制的核心内容，补偿标准直接影响着公益林体系建设的稳定性和可持续性。补偿标准的确定，长期以来是社会关注的热点问题，也是当前研究的难点问题。如果补偿标准过高，一是国家财政会形成巨大压力;二是社会成本大于私人成本，不能使公益林生态功能和社会效能达到最优化;反之，如果补偿标准过低，难以对公益林管护经营者形成吸引力，影响其积极性，也不利于公益林的长久建设。云南公益林分布区域广泛、森林类型复杂多样，参考目前国内外对公益林补偿标准认识较为一致的研究方法，提出三个方面的措施:补偿标准核算、差别化补偿以及分阶段补偿。

5.2.3.1　补偿标准核算

目前，国内外较为一致的观点，认为公益林生态效益补偿标准核算，应考虑以下几个方面的因素:

(1)营造林直接成本。近期考虑，主要测算用于公益林建设的直接经济投入，包括新造林的造林成本，和现有林的管护成本。

(2)机会成本。中期考虑，要考虑林农为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本。由于生态效益保护的要求，林农必须放弃一些林业产业发展机会，从而影响当地经济社会发展水平。

(3)森林生态系统服务功能的效益。长远考虑，在制定生态效益补偿标准时，应考虑生态系统服务功能的效益。生态系统服务功能主要是指针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值。一般来说，按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的理论上限值。

(4)地方经济社会发展水平。不同的地区经济发展水平具有差异性，在任何时期，公益林生态效益补偿标准的核算，都应充分考虑地方经济社会发展和实际财力水平，因地制宜，制定合理的补偿标准。

关于公益林造林直接成本，包括整地、种植、施肥、抚育、管护等劳动力和物质投入等。参考中央财政补贴造林项目补贴额度为200元/亩，考虑3年完成(一年造林两年抚育)，平均66.7元/(亩·年);国家天保工程二期人工造林投资为500元/亩，3年完成，平均166.7元/(亩·年);退耕还林工程种苗造林费为300元/亩，5年验收，平均60元/(亩·年)。目前，云南省公益林范围划定后，上述造林直接成本都是由国家投资，林农基本无须再额外投入，因此可以不考虑公益林新造林直接成本。对于现有公益林的管护成本，参考国家对生态护林员的投入为10000元/年，按每个护林员平均管护面积2000亩计算，管护投入为5元/(亩·年)，这当然是脱贫的标准，也可以说是最低投入;考虑云南地方经济发展水平，护林员的合理工资假如为3500元/月，管护面积为2000亩，则公益林管护费用为21元/(亩·年)。综合考虑各州(市)经济水平差异，云南省公益林管护成本为15～30元/(亩·年)较为适宜。

机会成本是指林地被划为公益林后，林权所有者或经营者因保护森林生态功能而放弃经济发展的最大损失。以机会成本法计算的生态效益补偿标准是可行性较高的方法，但是对于机会成本，不同经济条件、生态区位以及不同林种、树种面临的损失各有不同，难以通过相同的统计口径计量。云南常见的商品林经营模式有以林果为主的经济林经营，和以木材收益为主的用材林经营等。本书在下节中选取的杉木木材收益的例子中，计算26年的杉木林的机会成本平均为144.9元/(亩·年)。考虑全省大多数公益林林权所有者经营规模较小，农村劳动力大量转移的情形，留守在家乡的林农大多年龄较大、劳动能力不足，即使在目前阶段转变成商品林经营获利也不大，因此有的观点倾向于以出租转让林地获取租金的收益作为林农最基础的机会成本。目前的林地地租为30～50元/(亩·年)，随着林业经营环境的改善，林地租金是不断上涨的。综合考虑，云南省林农管护经营公益林的机会成本为50～80元/(亩·年)是较为合理、适宜的。

根据生态系统服务功能理论，采用不同的指标及不同的计算方法，所计算的结果不一样。按照相关文献统计，生态系统服务功能的效益为直接效益(木材价值)的8～20倍。根据2010年原云南省林业厅组织开展的全省森林生态系统服务功能价值评估，云南省平均每亩森林每年的生态服务功能价值为4940元。从优势树种来看，以单位面积生态服务功能排序较为居中的杉木为例，其价值达5120元/(亩·年)。计算出的森林生态服务价值绝对量非常大，从理论的严格意义来讲，公益林生态效益真正应该补偿的那一部分是当年的价值增量，如果将因采取生态保护行为而增加的生态系统服务价值(按10%～15%计)作为补偿标准，公益林生态效益补偿标准应该为494～741元/(亩·年)，当然这是补偿标准参考的上限。(www.daowen.com)

5.2.3.2　差别化补偿

我国政府出于维护公共利益的需要，由林业主管部门会同财政部门对各级公益林进行统一区划界定，区划界定成果经政府审查、核准后，实行统一的补偿标准。由于各地自然、经济状况不同，实行全国或全省“一刀切”的补偿标准，必然会造成补偿不足或者过度补偿的情况。公益林生态效益的发挥在相当程度上取决于森林的生态质量，而非简单地等同于森林面积。2012年，云南省主要按照生态区位的不同，对国家级公益林进行了分级区划，将国家级公益林划分为一、二、三级。目前实行的补偿标准仅按权属的不同进行了区分，并未根据不同的区位和森林类型实施分类补偿，与云南森林类型复杂多样的实际不符，未充分考虑多样化的补偿需求，存在补偿标准空间分配不细致的问题。从长远看，为了体现公益林生态效益补偿的合理性、有效性，同时考虑操作的可行性，应按照国土空间规划划定的生态保护红线，根据公益林的生态区位、生态状况、林地等级、林分质量等的不同，详细划分国家级、省级公益林保护等级，分类分级确定相应的补偿标准，实施差别化补偿。

公益林生态效益分级补偿水平的合理界定在很大程度上决定了补偿制度的有效性。在目前整体补偿标准较低的情况下，主要体现对直接管护成本的补偿，实行“一刀切”是方便、可行的。今后，随着补偿标准的逐步提高，应考虑林农保护经营公益林的机会成本因素，合理确定公益林差异补偿的级差水平。

5.2.3.3　分阶段补偿

公益林生态效益补偿是解决森林生态产品正外部性的重要手段，对区域生态环境保护和经济发展有着直接影响。通过政府推动实施补偿以来，林农保护公益林的积极性逐步提高。从长远来看，必须提高公益林的补偿标准，增强林农保护公益林的内在动力。由于公共财政能力有限，若想对林权所有者遭受的所有损失一步到位进行补偿，事实上是行不通的，需要根据实际财力分阶段逐步提高补偿水平，从不充分补偿逐步向充分补偿过渡。

综合前面的分析和讨论，考虑经济社会发展水平和公共财政能力，云南省森林生态效益补偿大致可分为四个阶段:基本补偿阶段(早期)、直接成本补偿阶段(近期)、机会成本补偿阶段(中期)、生态效益补偿阶段(远期)。随着我国经济社会发展，中央和地方财政能力不断增强，逐步提高公益林补偿标准，再经过30年的发展，到2050年后，补偿标准期望可以达到120～200元/(亩·年)甚至更高，从而实现真正意义上的森林生态效益补偿。详见表5-2。

表5-2　云南森林生态效益分阶段补偿表

公益林生态效益补偿机制的建立和完善是一项长期而复杂的系统工程，涉及生态保护和建设、资金筹措和使用等各个方面。云南森林生态效益补偿经历试点、起步实施、探索调整，目前仍处于初级阶段。对于补偿标准这一重大问题，尚未形成一套完备的评价理论、指标体系、核算方法与实施原则。建议将森林生态效益补偿问题列入重点科研计划，进一步加强对分级差别补偿标准体系、补偿标准动态变化、补偿绩效评价等关键问题的科学研究，积极推进森林生态效益补偿机制和相关政策的完善。