森林生态系统为社会经济系统提供了多种生态系统服务，包括提供木材、非木质林产品、涵养水源、固碳释氧、防风固沙、生物多样性等。从经济理论来看，森林生态效益补偿主要是为了解决森林生态系统服务的外部性所导致的配置效率与公平问题。经济主体在保护和管理公益林资源过程中，同时也给其他经济主体带来了生态系统服务，但是却无法获益或者不必付费，就导致生态系统服务供给不足或者过度消耗。例如，林农在管护公益林的同时提供了净化空气的生态系统服务，但是无法由此获益，所以林农保护森林的动力不足。为此，如果能对外部性予以经济补偿，那么就可以实现资源有效配置。对于森林资源管理所提供的生态系统服务的经济补偿，可以有政府和市场两类来源，即政府补偿和市场补偿。

(1)政府补偿

从我国生态补偿概念的提出和演变来看，生态补偿更多是从实践中逐渐提出来的。实践中比较典型的生态补偿情形是，政府要求某些经济主体采取保护生态的行为，这些经济主体因此遭受了一些经济损失，然后政府补偿其中的部分损失。简言之，其中的关键要素是“强制保护—遭受损失—部分补偿”。之所以称之为补偿而非赔偿，某种程度上也意味着是“补偿”一部分经济损失，而非“赔偿”全部经济损失。比如我国的公益林保护管理政策，政府划定各级公益林范围，禁止或限制农户采伐，农户因此损失一些经济利益，然后政府补偿一部分经济损失。

基于经济理论来讨论生态补偿的含义。设定有政府、生态保护者、生态保护的受益者三个主体，保护者加强生态保护需要付出成本，同时受益者将会得到生态效益。在没有任何政策干预和协调的情况下，保护者不会采取生态保护行为。从社会角度来看，最优的生态保护行为是保护的边际成本与边际效益相等的水平。政府为了达到这一最优水平，便需要采取一些政策。其一，管制政策，即要求保护者采取生态保护行为，这是保护者必须履行的义务，也就是其没有“不保护生态”的权利。实践中的例子如政府要求企业减排，企业必须无条件减排污染。其二，经济激励政策，即为保护者提供经济补贴，使其自发采取生态保护行为，这是保护者在政策补贴下的行为，相当于其拥有“不保护生态”的权利。这两类政策是环境经济理论中的主要政策手段。另一方面，如果采取生态补偿政策，那么意味着政府要求保护者采取更多的生态保护行为，并对其由此遭受的损失予以全部或部分补偿。从权利的视角来看，之所以对保护者进行部分补偿而非全额赔偿，是因为保护者并不完全拥有“不保护生态”的权利。例如，流域上游的农户保护森林、涵养水源，为下游提供更好的水资源。通常情况下，上游农户并不具有完全采伐森林的权利，而是具有一定的保护森林的义务，对于保护者额外付出的努力，即超出保护义务的部分，才具有采伐森林的权利，也才能够因放弃采伐、保护森林而获得补偿。从这个意义上来看，生态补偿是对保护者权利内的利益遭受损失的补偿，而对保护者应尽义务而发生的成本并不需要补偿。这可以称为狭义的政府生态补偿。

除了上述狭义的生态补偿之外，有时也将针对“正外部性行为增加或负外部性行为减少”的补贴视为生态补偿，这属于广义的政府生态补偿。但是，二者的机制并不相同。狭义生态补偿具有“事后”含义，也就是先要求保护然后再讨论补偿额度，这便是通常提到的生态补偿标准。针对外部性行为的补贴，则具有“事前”含义。理想情况下，政府通过测算生态保护的边际成本和边际效益，确定最优的生态保护行为和所需的补贴水平，然后市场主体在这一补贴水平下采取生态保护行为。可见，这里的补贴水平是“事前”确定的。需要说明的是，“事后”意义的生态效益补偿对于我国生态保护具有重要作用。在我国经济社会快速发展过程中，生态环境急剧恶化，常常需要进行“抢救性”保护，于是制定强制性政策来加强保护，强调了保护的效果，同时忽略了对保护者的公平，那么就需要重点考虑补偿问题。

生态补偿标准的确定，根本上取决于权利的界定和交易好处的分配。这里主要讨论狭义政府生态补偿中的补偿标准。如上所述，狭义生态补偿之所以未能补偿保护者的所有成本，一个重要的原因是保护者并不完全拥有“不保护生态”的权利。因此，生态补偿标准的确定，首先要界定保护者的生态保护行为中哪些是义务、哪些是权利，义务的部分是保护者必须无条件完成的，所以无须补偿;权利部分则是保护者本来不必完成，现在要求其完成的，则必须予以补偿。至于权利与义务的界定，则需要基于自然条件、价值判断、实践中的谈判能力等多个方面。在确定了义务与权利之后，针对权利部分的补偿，则取决于交易好处的分配。所以说，保护者的成本是补偿的下限，受益者的效益是补偿的上限，除此之外，二者还可以分享交易的净好处。需要说明的是，通常的做法是将生态系统服务价值作为生态补偿的上限，严格地讲，应该是将因采取生态保护行为而增加的生态系统服务价值作为生态补偿的上限。(www.daowen.com)

森林生态系统提供的很多生态系统服务具有外部性。森林经营者仅能从一部分生态系统服务中获取经济效益，无法从其他生态系统服务中获取经济效益。例如，可以通过采伐木材获得经济效益，但是无法对固碳释氧的受益者收取费用。在这样的情形下，森林经营者决策的出发点是获得最大的经济效益，社会希望的最优选择是最大的综合效益，二者的最优选择很可能不一致。为了让森林经营者选择可以带来最大综合效益的选择，就需要采取一些政策。现实中，为了保护森林生态系统，政府制定了多种政策，其中也包括森林生态效益补偿政策。根据前面论述，生态补偿可以分为狭义和广义两种。对于森林生态系统而言，狭义的森林生态效益补偿意味着政府强制要求农户保护森林，并给予一定的经济补偿。广义的森林生态效益补偿则意味着，政府提供一些保护森林的经济补贴，激励农户保护更多的森林。目前我国政府实行的公益林生态效益补偿，一方面较为强制地划定公益林，另一方面又予以一定的经济补偿和管护补助。由于政府补偿资金来自财政拨款，资金来源渠道单一，政府用于生态公益林补偿的资金十分有限，由此导致公益林补偿标准低，有限的政府补偿费用主要用于公益林的管护。在现有公益林补偿标准下，林地的价值、林木的价值、公益林经营者的投入、损失等均未得到补偿，可见，这里的森林生态效益补偿属于比较典型的狭义生态补偿的范围。

(2)市场补偿

市场主体对其获得的生态系统服务付费，这将为生态保护者提供激励，从而使得自然资源有效管理。市场生态补偿，根据所提供的生态系统服务是否在当地可以分为狭义和广义两类。狭义的市场生态补偿，即双方交易的生态系统服务不在当地，也即保护者在一个地方通过加强自然资源管理提供了生态系统服务(例如河流上游农户保护公益林)，受益者在另一个地方获益(例如河流下游的居民)，这时双方交易的对象是单纯的生态系统服务，这也是狭义生态系统服务付费的部分内容。除了包括狭义市场生态补偿，广义市场生态补偿还包括这样的情形，即双方交易的生态系统服务在当地或有形，例如森林经营者为游客提供森林旅游而获益(可以称为资源使用费)，或者提供了更多生态系统服务的产品被打上生态标签(即生态标签)而获得消费者更高的支付，这时生态系统服务伴随其他产品一起交易。尽管市场补偿可以充分发挥市场机制的作用，并减轻政府在生态补偿方面的资金压力，但是市场补偿同样存在一些困难。首先，保护者通过采取生态保护行为所增加产生的很多生态效益，并不具有市场。理论上，只要有未纳入市场的生态效益，那么市场就无法实现完全补偿和有效配置。其次，生态效益多具有公共物品特性，这时受益者就存在搭便车的动机，不会为保护者付费。实践中的市场生态补偿，多通过制度创新为某些生态效益建立排他性进而形成市场。再次，生态效益本身的计量也很困难。

在某些情况下，森林生态效益也可以通过市场补偿来实现，也就是将森林生态系统提供的一些生态系统服务拿到市场上出售，从而使经营者获取经济效益。当这些经济效益大于采伐森林的经济效益时，经营者就会自发保护森林而非采伐森林。在通过保护森林可以获得更大经济效益的情形下，可以说是由市场进行了从“采伐”转变为“保护”的补偿，也可以说此时不再需要政府予以补偿。实践中，森林生态效益市场补偿的方式主要包括森林生态旅游、林下经济开发、森林碳汇市场等。森林生态旅游，是利用了森林净化空气、游憩审美等生态系统服务;发展林下经济是通过将林下非木质产品在市场上出售获得收益;固碳是森林生态系统提供的一项重要生态系统服务，森林固定的碳汇到市场上交易从而获得收益。

2018年12月，国家发展改革委等九个部门联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(发改西部〔2018〕1960号)，按照高质量发展的要求，坚持谁受益谁补偿、稳中求进的原则，加强顶层设计，创新体制机制，推动建立由生态受益者对生态保护者补偿的市场机制。通过健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿;积极稳妥发展生态产业，建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制，引导社会投资者对生态保护者的补偿。到2020年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立，全社会参与生态保护的积极性有效提升，受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成。到2022年，市场化、多元化生态保护补偿水平明显提升，生态保护补偿市场体系进一步完善，生态保护者和受益者互动关系更加协调，成为生态优先、绿色发展的有力支撑。