基于新时代要求和目前面临的挑战，结合国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出的生态补偿机制健全的总体要求和基本原则，依据产权外部性内部化理论，达到十九大报告提出的“要建立市场化、多元化生态补偿机制”目标，我国森林生态补偿需要在以下几个方面转型发展。

(1)政府职能角色的转变

在我国已开展的生态补偿实践中，政府主导的生态补偿模式占绝对主体地位。存在资金渠道有限、补偿效率低、补偿政策缺乏协调性、绩效评估效果不佳等问题。未来应促使政府逐步调整其角色定位，从绝对主导者逐步转变为政策的鼓励引导者和政策法规制定者，从场内实际操作者变成场外规则制定者。在实践中根据补偿对象属性以及可能涉及的参与群体来确定哪些需要国家干预，哪些可以由利益主体自行协商交易来解决。可以由市场解决的，要给予其他社会力量充分的发挥空间，让更多的社会资金参与其中，以形成多元化、市场化的补偿格局。

(2)进一步探索综合性生态补偿

由于缺乏整体协调和科学的管理机制，各类生态补偿政策还普遍存在一些问题，如补偿标准、补偿地地域空间、协调性、绩效考核机制、资金来源渠道等方面。因此，国务院(2016)《关于健全生态保护补偿机制的意见》中要求，实施分类补偿与综合补偿相结合。生态综合补偿与各领域分类补偿有较好的相容性，并且可解决各领域分类生态补偿的许多共性问题。探索建立综合性生态补偿机制，与现有生态补偿政策体系相结合，是我国生态补偿发展的必然趋势。如，以国家重点生态功能区中的贫困县为主体，整合转移支付、横向补偿和市场化补偿等渠道资金，结合当地实际建立生态综合补偿制度，健全有效的监测评估考核体系，把生态补偿资金支付与生态保护成效紧密结合起来，让贫困地区农牧民在参与生态保护中获得应有的补偿。健全各级财政森林生态效益补偿补助标准动态调整机制，调动森林保护相关利益主体的积极性，完善森林生态效益补助政策，推动补偿标准更加科学合理。抓好森林生态效益补偿资金监管，保障贫困群众的切身利益。

(3)市场化生态补偿亟待进一步发展

目前我国生态补偿主要由政府发挥主导作用，其体系化、层次化、组织化的优势是毋庸置疑的，但随着补偿规模的进一步扩大及补偿的长期性等特点，政府财政压力巨大。以市场为主导的生态补偿能有效减缓财政压力，与生态补偿的基本原则更加契合。通过对补偿区域和补偿对象更精确地识别，通过反向招标等措施提高资金使用效率，避免对私有部门的挤出效应，等等。2017年12月19日，全国碳排放交易体系正式启动，进一步表明政府推动市场化生态补偿的决心。生态保护关系民生，政府应更多引导社会资本和公共参与生态补偿实践。政府可以代表受益者提供补偿，但难以实现充分补偿。鼓励广义生态服务付费和狭义生态服务结合的生态保护效益补偿方式，发展非政府组织(NGO)等代表受益者提供补偿的方式。社会资本可通过成为投资者、生态系统服务提供者、生态系统服务购买者、第三方等形式参与到生态补偿中来，从而拓宽渠道，培育环境，创建市场，规范市场，逐步实现市场化、多元化的生态补偿格局。生态产品市场交易需要健全的生态保护市场体系，包括建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，建立健全反映外部性内部化和代际公平的生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品的市场交易获得生态保护效益的充分补偿。

(4)进一步健全自然资源资产产权制度和国土空间管理体制

继续推动自然资源产权制度改革，以不动产统一登记为基础开展自然资源统一确权登记试点。建立地区间和流域间碳排放权的初始分配制度、有偿使用制度和市场交易制度，深入推进林区产权改革，进一步放活集体林经营权，推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，落实“三权”的生态保护效益，为多元化的生态保护效益补偿机制奠定产权基础。修订原有主体功能区规划，形成陆域海域全覆盖的主体功能区新规划。开展国土空间用途管制特别是自然生态空间用途管制试点。稳步推进国家公园体制试点和推广，出台国家公园体制相关法规体系，建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制，完善重点生态功能区产业准入负面清单制度。

(5)完善重点生态区域补偿机制(www.daowen.com)

继续推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策。健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类自然公园和禁止开发区域的生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。加快推进以国家公园为主的自然保护地体系的建立，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的自然生态空间，并将生态保护补偿作为建立健全国家公园体制的重要内容。

(6)与国家发展战略和政策协调发展

由于生态补偿在生态环境保护中的独特作用，多项国家发展战略都把生态补偿作为有效政策工具纳入战略框架，如长江经济带生态保护修复、乡村振兴战略、生态保护红线划定以及脱贫攻坚和巩固。因此，在新时期国家不断推动各项改革和发展战略的大背景下，生态补偿不能仅仅聚焦于生态目标，应探索如何与国家其他战略的政策实现有效衔接，密切配合，从而实现协调发展，如重点生态功能区转移支付是否考虑生态红线划定因素，如何设计利于减贫的生态补偿机制等。

(7)与其他政策工具密切配合

在我国的自然资源管理政策工具中，自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿、PPP项目、水权交易、碳交易、GEP核算等都是近年来各部门用于实现生态环境保护、推动生态文明建设的有效政策工具。这些政策工具包括命令控制式的行政手段和市场化的交易性措施，两类不同的政策工具形成了良好的互补，取得了较好的政策效果。下一步需要考虑不同政策工具的不同特点，相互配合、协调发展，进一步提升生态补偿的政策效果。

(8)加快《生态补偿条例》立法

拟议中的《生态补偿条例》的补偿范围重点集中于相关主体间因生态系统或自然资源保护所获得的、生态系统服务功能效益维持或增加而产生的支付与补偿关系。《生态补偿条例》应努力构建一个直接的，由一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等组成的、较为完整的生态补偿法律制度体系。其中，直接公共补偿指由政府或公共部门依据法定标准，直接向纳入补偿范围的、为生态系统服务功能的保持或提高做出贡献的主体给予货币补偿、政策扶持或财政转移支付等支持，它是最常见、最普遍的生态补偿方式。

总之，我国生态补偿的综合改革要在继续推进自然资源产权制度改革的同时，培育生态产品和生态服务购买的市场体系，解决生态保护补偿不充分的问题，生态保护补偿的“底线”和“上限”构成充分补偿标准的选择空间，并随着经济社会发展水平的变化而动态调整。在不同发展水平的地区实行差异化补偿。在自然资源资产产权确权、产权流转、产权权益实现的条件下，建立中央政府为主导，地方政府、企业、个人和其他社会主体参与，行政管制与市场化交易相结合的多元化森林生态效益补偿的体制机制。