20世纪80年代，由于人口膨胀、资源耗竭和环境污染问题越来越严重，可持续发展的兴起对传统经济学理论范式提出了挑战。1978年改革开放以来，中国的生态补偿经历了其作为环境保护附属政策的初始阶段(1978—2004年)、从环境保护政策中分离出来的形成阶段(2005—2011年)、由分期政策和综合政策组合的完善阶段(2012年以来)。我国的森林生态效益补偿制度作为生态补偿的重要组成部分，也经历了一个曲折的过程。1980年，中国科学院地理所所长黄秉维教授和原北京林学院(现北京林业大学)汪振儒教授率领地理学界与林学界的有关专家开展了森林效益的大讨论，强调要实事求是地研究和认识森林对自然环境的作用。改革开放以来的40年间，我国由计划经济逐步转向市场经济，这个时期的森林生态效益补偿问题，大致可以分为三个阶段:

第一阶段:探索阶段(1978—1998年)

1978年中国实行改革开放，由计划经济向市场经济过渡。由于在计划经济下，森林资源的管理由国家统一安排实施，因此，森林生态效益补偿问题没有凸现出来。到了20世纪90年代初，伴随着对森林生态效益价值认识的逐步加深，开始讨论森林生态效益价值补偿机制问题。1979年全国人大常委会通过《森林法(试行)》确立以森林资源开发与森林保护为目标，但对于森林生态补偿的森林生态环境产权界定和森林生态系统功能价值几乎没有涉及。1984年，第六届全国人大常委会第七次会议通过了正式的《森林法》，对林地使用权、林木所有权等问题做出规定，突出强调林地使用者和林木所有者的权益保护问题。1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》(国发〔1992〕12号)，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》(国发〔1993〕15号)，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。

该阶段对森林生态效益补偿问题还停留在概念确立和区域性讨论上，提出的森林生态效益补偿因含义不清、用途局限而难以名副其实，对林地使用权、林木所有权的确权规定缺乏实质意义，补偿资金来源、补偿标准等具体问题也还未形成统一意见，只能靠中央政府推动森林生态建设和实施森林保护。

同期，颁布了《草原法》(1985年)、《矿产资源法》(1986年)、《水法》(1988年)、《环境保护法》(1989年)等重要资源领域保护方面的法律，初步构成了一个依附于环境保护法律制度的生态补偿制度雏形，但直接规定生态效益补偿的法律规章偏少，处于较为次要的位置。这一时期的生态补偿仅局限在生态环境保护的直接生产成本或生态建设成本的层面，对生态保护发展机会成本的补偿没有涉及，也未触及对生态效益本质的补偿。

第二阶段:试点阶段(1999—2003年)

1998年，我国修订的《森林法》第六条明确规定:“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”修订后的《森林法》确立了森林生态效益补偿的基本制度框架。2001年起，国家每年拨付资金10亿元作为森林生态效益补助资金，在11个省(自治区)的非天然林保护工程范围内的660个县级单位和24个国家级自然保护区开展森林生态效益补偿试点，补助标准为5元/(亩·年)，主要用于国家重点公益林的保护和管理。2003年中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号)中明确，各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金，中央财政安排专项资金建立中央财政森林生态效益补偿基金。(www.daowen.com)

同期，修订了《草原法》和《水法》，制定《矿山地质环境专项资金》，初步建立了水资源的有偿使用制度，提出草原资金补助但未确立补偿标准。这一时期的生态补偿主要是遏制日益严重的自然资源减少、环境恶化趋势，依靠中央政府的专项资金实施跨区域的重大生态环境保护工程，以中央政府为唯一补偿主体购买或补偿森林生态效益，未能真正贯彻谁受益谁补偿的原则。同时也可以看出，无论是森林生态效益补偿试点，还是天然林资源保护、退耕还林工程，林业领域的生态补偿走在了全国的前列，其他领域均未建立生态效益保护基金制度。

第三阶段:实施阶段(2004年以来)

在3年试点工作的基础上，财政部于2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立，这是我国林业发展史上具有里程碑意义的大事。财政部、国家林业局先后出台《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(2007年)、《国家级公益林区划界定办法》(2009年，2017年修订)，在林业领域率先确立森林生态效益补偿制度，对森林生态补偿的依据、来源、对象、标准和考核机制加以规定，生态补偿主体也由单一的中央政府拓展为各级政府，并明确受益主体为国家、集体和个人。但是5元/(亩·年)的补偿标准偏低，远低于生态保护成本，未考虑发展机会成本，更未考虑森林的生态服务价值。考核指标、考核办法及激励机制也没有明确规定。

这个阶段是生态补偿发展较快的阶段，以“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则指导建立生态补偿机制，开始考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的补偿。从“十一五”规划(2005年)到“十二五”规划纲要(2011年)，制定了《全国主体功能区规划》(2010年)、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(2007年)、《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》(2009年)、《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(2006年)、《矿山地质环境保护规定》(2009年)，修订了《水土保持法》(2010年)。2010年国务院决定，将研究制定生态补偿条例列入立法计划，国家发展改革委与有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的意见》(征求意见稿)和《生态补偿条例》(草稿)，初步形成了生态补偿法规的大体框架。

为进一步健全森林生态效益补偿制度，财政部、国家林业局2007年颁布《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但在森林生态补偿标准、补偿对象和补偿范围等方面还存在缺陷。2014年，印发《中央财政林业补助资金管理办法》(财农〔2014〕9号)，调整了森林生态效益补助标准，开始用生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值来综合考虑森林生态补偿水平。2016年，印发《林业改革发展资金管理办法》(财农〔2016〕196号)，将森林生态效益补偿资金放在森林资源管护支出中，并提出森林资源管护支出的弹性标准，初步建立动态调整机制，体现了森林生态效益补偿水平由不充分补偿逐渐向充分补偿转变。2018年，出台的《国家林业和草原局关于进一步放活集体林经营权的意见》提出，推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，充分发挥“三权”的功能和整体效用，深化集体林权制度改革成为完善森林生态效益补偿制度的基础。

2012年以后，自党的十八大以来，生态补偿的重点领域得到全覆盖。十八大提出:“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”十八届三中全会提出市场在资源配置中发挥决定性作用，并提出:“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”十八届四中全会进一步要求用严格的法律制度保护生态、建设生态。2016年5月，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)，指出“到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式”。十九大明确提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”，对生态补偿提出了新要求，此外，十九大还提出乡村振兴和精准扶贫战略，以及“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，生态补偿政策机制将得到进一步增强。2018年12月，国家发改委、财政部、自然资源部等9部委(局)联合发布《关于印发〈建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划〉的通知》(发改西部〔2018〕1960号)，提出“到2022年，市场化、多元化的生态保护补偿水平明显提升，生态保护补偿市场体系进一步完善，生态保护者和受益者互动关系更加协调，成为生态优先、绿色发展的有力支撑”，包括健全自然资源开发补偿制度、碳排放抵消机制、推广绿色采购等机制，进一步强化顶层设计。在这样的背景下，先后修订了《环境保护法》(2014年)、《野生动物保护法》(2016年)，颁布《海洋环境保护法》(2017年)，制订了《水土保持补偿费征收使用管理办法》(2014年)、《建立国家公园体制总体方案》(2017年)、《关于全面推行河长制的意见》(2016年)、《发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(2018年)、《财政部关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(2018年)，使得我国分项政策和综合政策组合的生态补偿政策体系逐步到位，深层次的生态补偿制度改革构想不断推进实施。