(1)研究与实践概述

我国生态补偿政策从20世纪90年代开始研究和探索。由于环境恶化的原因，20世纪90年代前期，我国开始关注生态环境损害，一开始生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词，即按照“污染者付费原则”补偿环境，消除对环境的负面影响。到了20世纪90年代中后期，生态补偿开始更多强调生态服务受益者为生态服务建设者或提供者支付补偿，即“受益者支付原则”，目的是激励正外部性而非仅仅减少损失。林业是生态补偿较早实践的领域之一，自20世纪90年代开始，国内学者将目光放在森林生态效益补偿制度上，研究内容主要包括补偿的理论基础、补偿标准、补偿方式和模式等内容。目前我国森林生态补偿主要由政府主导，但是基于生态资产及公共物品理论的观点，补偿方式应该多样化，只要是受益主体均可实施补偿，既可以由政府进行纵向补偿，也可以是其他受益主体的横向补偿，其他受益主体可能是社会公众、企业。

为了保护森林生态系统，我国制定了多种资金扶持政策，2014年，财政部、国家林业局联合印发《中央财政林业补助资金管理办法》(财农〔2014〕9号)，整合了中央对林业的各项补助资金，2016年修订为《林业改革发展资金管理办法》(财农〔2016〕196号)，明确森林生态效益补偿补助指“用于国家林业局会同财政部界定的国家级公益林保护和管理的支出，根据林地权属实行不同的补偿标准，包括管护费和补偿费两部分”。

中央财政森林生态效益补偿补助，主要针对国家级公益林。1998年通过的《中华人民共和国森林法》规定，国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。财政部和国家林业局于2001年下发《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》，中央财政设立10亿元的森林生态效益补偿基金，在11个省(自治区)开展试点;2004年印发了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，明确提出建立中央森林生态效益补偿基金，数额由10亿元增加到20亿元，范围扩大至全国。关于国家公益林的划定和管理，2017年，国家林业局和财政部联合印发《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》(林资发〔2017〕34号)，针对国家级生态公益林的补偿，一方面较为强制地划定公益林，另一方面予以一定的经济补偿和管护补助，尽管补助内容分为经济补偿和管护补助两部分，但从林权权利人的视角来看都是保护公益林而获得的补偿。

对于国家公益林，除了中央财政15元/(亩·年)的补助外(15亩=1hm2，全书同)，一些地方财力较好的省份也在此基础上予以补助;对于地方公益林，则由地方财政予以补偿补助。如贵州省，2018年地方公益林补偿标准为8元/(亩·年)，按省、市(州)、县(市、区)4∶3∶3的比例分级安排资金，支付给林权所有者或经营管理者;2013年，福建省省级以上公益林补偿标准为17元/(亩·年)，江西省国家级和省级公益林补偿标准17.5元/(亩·年)，浙江省省级以上公益林为25元/(亩·年)，广州市白云区对重点区位的公益林损失性补偿标准高达80元/(亩·年)。云南省从2012年开始基本实现省级公益林补偿标准与国家级公益林同等，2014年为15元/(亩·年)，由省级财政予以补偿;省级以下公益林，如昆明市级公益林，从2009年开始由市级财政按6元/(亩·年)进行补偿，2012年为10元/(亩·年)，2014年提高到15元/(亩·年)。

自2012年党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局以来，生态环境保护被提到了前所未有的高度，生态补偿也成为政策讨论中的热点之一。2015年，《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)、《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)都强调要建立生态补偿制度。2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)，再次推进补偿制度建设，提出初步形成“实施分类补偿和综合补偿相结合、生态补偿和其他相关政策相配合”的生态补偿政策框架，特别强调“健全国家和地方公益林补偿标准动态调整机制，完善以政府购买服务为主的公益林管护机制，合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金”。2018年中央财政安排6亿元奖励资金用于河北省、江西省的引滦流域和东江流域上下游横向生态补偿机制，50亿元奖励资金用于推动长江流域生态补偿工作。

在公益林实践方面，我国部分地区因地制宜制定了相应的生态补偿办法。四川青城山和海南猴岛分别将旅游区门票收入的25%和10%用于公益林管护支出;北京和天津财政每年拿出部分收入用于承德和张家口涵养水源公益林补偿;广东韶关市曲江区水电站和用水企业等采取按量补偿上游水源涵林提供者的公益林补偿方式;内蒙古临河、辽宁黑山以及吉林长春等地采用对受益农田征收防护林生态效益补偿费的方式进行生态补偿;江西婺源县通过对森林资源环境受益主体收取不同规模的补偿费建立生态补偿基金来支持天然林生态建设;浙江丽水云和县则是农户自主组建公益林补偿金质押基金，通过“融资超市”来推动林业经济发展。

作为商品林赎买的首启省份，福建省从2016年开始推行重点生态区位商品林赎买试点改革以来，已累计完成赎买27.2万亩，林权所有者直接收益超过3.5亿元，有效破解了重点生态区位商品林采伐利用与生态保护的矛盾，初步实现了“生态得保护，林农得利益”双赢目标，为全国提供了一个可复制、可推广的经验。这项改革举措，实际上是一种准市场化的生态补偿方式，就是将森林生态服务这一公共物品供给问题转化为可以在产权市场上交易流转的林木处置权交易问题，政府针对林木的处置权开展各类产权交易，对林木所有者让渡的林木处置权给予补偿，成为集体林权制度改革后的产权安排创新。

(2)国内研究热点及进展

近年来，国内研究较多的热点问题是补偿标准和生态系统服务价值计量，以及农户生态补偿意愿及影响、生态补偿对农户的影响、生态补偿空间选择，研究成果主要集中于理论框架和概念界定、模式构建、标准确定和效率评估等。

①　典型生态补偿理论框架

国内的生态补偿理论是在对森林生态效益补偿和矿区恢复等实践探索中逐步演化并发展起来的。吕忠梅提出生态补偿包括广义和狭义两种情况，狭义的生态补偿指:生态环境在受到污染损害后，人们将受到破坏的环境进行改造以使得其恢复原状甚至修复得更好;而广义的生态补偿指:首先，生态补偿有一部分是关于该方面的宣传教育和研究的成本，其次，有一部分是对生活在生态保护区内无法依靠森林获得其他收益的居民给予经济补助和优惠政策。俞海等研究者认为，生态补偿就是为了相关利益主体之间的利益关系实现森林生态效益外部性的内部化，从而使得生态系统作用得到最大发挥，其实质就是通过对生态资源的重新安排与整治，调和好经济发展与环境保护之间的关系，达到生态效益与经济效益都能实现的局面。研究者从不同视角对生态补偿理论进行了系统研究，形成了几种典型的理论框架。

庇古税收补贴理论框架。该理论框架认为，大多数生态服务属于纯公共产品或准公共产品，市场机制难以保障其有效供给，主张通过政府干预解决生态服务有效供给问题，强调以税收作为生态补偿资金的主要来源。对某些生态服务，政府可以通过直接支付费用或让其他主体代替受益者支付费用，以此激励生态服务提供。该理论在很大程度上避免了科斯理论适用面过窄的缺陷，交易成本较低，政府给予一定补偿以吸引私营部门提供生态补偿资金。

科斯市场交易理论框架。其核心是主张通过市场交易来解决外部性问题和生态服务供给不足问题，一些研究者将其称为科斯模型。根据该理论框架，补偿可以采取现金支付，也可以用实物折抵;补偿标准至少应等于生态服务提供者失去的机会成本和交易费用等，并且不超过购买者获得的生态价值;生态补偿的购买者可以是生态服务的实际使用者，也可以是政府、非政府机构、国际组织等;生态补偿的提供者主要是私人土地所有者，但拥有土地所有权的地方政府和共享自然资源财产权的社区也可以作为提供者。由于交易成本、权利不对等以及产权界定不清晰等制约谈判效率的障碍客观存在，这一理论的适用面很窄，表明纯粹基于市场机制的生态补偿理论无法更多运用于实践中。

生态经济理论框架。生态经济学主张运用经济措施引导个人、集体的生态环境管理行为，使之符合全社会的公共利益。这一理论框架的对象比较宽泛，其核心思想是生态可持续性、公正分配比市场效率更重要。该理论归纳了生态补偿项目分类的三个标准，涵盖了从纯市场化交易到纯公共补偿的多种模式，具有很强的包容性。不过，这些标准只描述了各类生态补偿方案的特点是什么，并没有提供实施的有效途径。

社会制度理论框架。生态补偿机制不是在真空中运行，而是根植于现有的社会、环境、经济等制度体系中;生态补偿实践在多样化背景和制度环境下开展，不同国家和地区的实施方案差别很大，反映了生态、社会、经济的制度背景差异。制度属性决定了生态补偿方案设计既要考虑生态保护目标，又要考虑社会发展目标，保障相关利益者权益，促进社会公平分配，协调好效率、效益和公平之间的关系是生态补偿方案成功的关键。此外，由于很多补偿方案把补偿金额与自然资源产权直接挂钩，可能会放大由于资源分配不公造成的贫富差距问题。

上述几种理论框架描述了特定条件下建立生态补偿机制的原则，但存在对实践指导作用不强的问题:一是缺乏相应的经济学理论支撑。长期以来，生态经济学(环境经济学)和经济学在对生态服务及其价值的认识上一直存在冲突，主要原因是经济学理论尚未将生态服务纳入总供给与总需求模型，生态学在很多情况下混淆了自然形成的生态服务价值和人类创造的生态服务价值，需统一认识和创新生态补偿理论;二是生态服务价值评估方法不科学。经过多年创新和实践，研究者们提出了支出费用法、机会成本法等多种评估方法，基本解决了单项服务的价值评估问题，但运用于整体价值评估则存在重复计算、没有准确反映人类的生产贡献、容易产生挤出效应、评估过程复杂等，难以统一生态服务价值评估和纳入国民经济核算;三是没有充分考虑不同生态服务的研究尺度问题。有的生态服务是全人类受益，如生物多样性、生物固碳等;另一些受益面则相对较小，比如净化水质、防风固沙等，易产生外溢效应;四是生态服务供给往往受到现有制度体系、贫困和文化背景等的影响，只有将补偿机制与相关制度、政策工具同时设计、同步实施才能发挥有效作用。

有研究者也将国内外相关理论划分为不同流派，主要有福利经济学说、产权经济学说、利益博弈说、社会公义说、心理学和行为学，分别代表了内化外部性、市场交易、合作“双赢”或“多赢”、生态正义以及补偿主客体的心理预期和选择偏好等。总体上看，现有的各种补偿理论框架或流派都处于科斯学派和庇古学派两个极端之间，都具有特定的适用条件。

②　补偿标准研究(www.daowen.com)

补偿标准是森林生态补偿的核心，关系到补偿效果和可行性，森林生态补偿标准核算方法是研究热点之一。国内外学者的研究归纳起来主要有三类:一是成本补偿标准，指森林生产经营过程中的社会平均成本(包括直接投入成本和管护成本)，不包括利润;二是效益补偿标准，补偿标准包括原始投资成本和社会无风险报酬以及机会成本，其中机会成本体现为森林划为公益林后禁伐带来的经济损失;三是价值补偿标准，这种观点认为森林的正外部性价值应该全部得到补偿，即为理论上的最大补偿量。如潘兴良等(2016)提出，生态补偿的标准应介于保护者的生产成本和受益者获得的效用之间，从而生态补偿双方都可以从补偿机制中获得净收益。目前有关生态补偿标准的研究主要集中在两个方面，一个是生态系统服务的价值评估，另一个是机会成本的确定。

国内主要以生态系统服务价值评估作为补偿标准的依据。如贵瑞洁(2020)基于环境重置成本法对某市森林生态补偿价值进行核算，通过建立森林生态补偿维护层、恢复层和战略层三层成本计量模型，该市森林面积26.5万hm2，得出该市2016年应获得的生态补偿价值是2267369.15万元。刘富国等(2019)对湖南南山国家公园生态补偿标准进行研究，以区域内森林、草地、湿地三类生态系统2016年服务价值作为标准参考上限，生态保护机会成本作为参考下限，对供给服务(最终服务)、调节服务(最终服务)、文化服务(最终服务)、其他支持服务(中间服务)，分别采用市场价值法、影子价格法、费用分析法、替代成本法、费用支出法和机会成本法进行分析计算，利用logistic生长曲线模型调整系数进行调整后，南山国家公园补偿标准上限、下限分别是411115万元、69853万元，同年公园所在地——城步县的GDP是363676万元，补偿上限值已超过全县GDP总量。盛文萍等(2019)对北京市公益林补偿标准进行研究，综合考虑了生态系统的区域差异性，计算得出16个区生态公益林补偿标准为176～2158元/hm2，平均为1264元/hm2，与北京市目前执行的山区生态林补偿机制和山区生态公益林生态效益促进发展资金的补偿标准1050元/hm2、313元/hm2对比，差异不大，符合北京市政府的支付能力。田红灯等(2013)基于生态效益价值，测算出贵阳市公益林生态补偿标准应为1160.85～1348.40元/(hm2·年)。吴强等(2019)选择湖南、广西的7块研究地，共84个样方(400m2/个)，开展马尾松林生态系统服务价值计量评价及补偿标准确定。许丽丽等(2016)采用生态系统服务价值为基础的区域差异化生态补偿估算方法，对全国14个集中连片贫困区生态补偿标准进行了研究。

交易成本是生态补偿实践过程中需要考虑的核心问题，交易成本的高低直接影响到是否会发生森林生态补偿，高昂的交易成本意味着有关权利分配将对产生价值最大化发挥关键作用，在这种情况下，就会发生所谓的“粘蝇纸效应”。研究表明，社区参与和集体行动能够降低交易成本。另外，成本有效性是政策开发和运用的重要标准，成本有效性需要明确生态系统服务的清晰定义和生态系统服务的价值评估标准，并且强调公正前提下的成本有效性。而如何实现生态服务长期有效供给是实践中面临的另一个问题，生态补偿的可持续性主要受实施效果、实施方式、生计替代的影响。

③　补偿模式研究

补偿模式选择是森林生态效益补偿的重要组成部分，关系到补偿资金来源、相关利益主体关系等核心要素。关于森林生态补偿模式，国内外主流观点有所不同，从国内外研究成果看，森林生态补偿模式主要有政府补偿、非政府补偿和混合补偿三类。

政府补偿。在有些学者看来，由于产权确定和市场交易困难，PES实际上是一种转移支付手段。当然森林生态效益补偿需要大量资金，完全靠政府财政预算支出压力较大，必须要建立多元化的生态补偿融资渠道，如征收生态服务税和碳税、征收森林资源使用补偿费、发行生态彩票等，同时充分吸收来自非政府组织(如NGO)、环境资源保护协会，以及社会自愿减排资金等。李文华院士(2007)提出了森林生态效益补偿资金“三步走”战略，即近期阶段建立森林生态效益补偿基金，中长期阶段为补偿基金与生态税双轨并行阶段，长期阶段为生态税独立运行阶段。

非政府补偿。从世界范围看，森林生态效益市场化补偿是生态补偿机制发展的必然趋势。随着各国碳减排压力日益增大，森林碳汇发展十分迅速，是目前市场补偿的重要途径，但也有学者认为碳封存具有一定的不确定性。此外，森林生态旅游、森林水文流域补偿逐渐兴起，成为市场化补偿的有力补充，未来可进一步探索生物多样性银行、生态产品标签、生态购买、特许经营等。此外，还应发挥森林的自我补偿功能，注重林下非木材产品的市场培育。对于具有全球效应的森林生态系统而言，其生态补偿需要全球合作，由国际受益方向受损方付费。

混合补偿。关于混合补偿模式，国内学者观点非常一致，即现阶段要以政府补偿为主，市场补偿为辅，以此减轻国家财政的压力。虽然从长期来看，森林生态效益市场化补偿是必然趋势，但这并不意味着公共财政补偿完全退出，因为有一些外部性非常明显的领域，市场机制往往难以生效，以及涉及社会公平的领域，都需要公共财政的介入。

在实际运行中，森林生态补偿有多种方式，如资金补偿、实物补偿、技术补偿、政策补偿等，其中，资金补偿方便灵活，是补偿方式中最常见的一种，除了经济补偿外，加大技术补偿可实现“被动输血”向“主动造血”转变。此外，加大对经济林、竹木等产业的政策扶持也是未来的有效途径。

④　补偿空间选择研究

生态补偿的空间选择是指在较多生态系统服务提供者当中，由于不同区域生态环境不同，所处地位与承担的生态功能不同，保护生态环境的机会成本不同，提供的生态系统服务在数量和质量上存在差异，依据其区域条件或个体条件差异，确定最有效的补偿区域或生态服务供给者。生态补偿的空间选择是生态补偿机制的重要组成部分，有利于提高生态补偿的生态效率和资金效率。目前，国内对补偿对象空间选择研究刚刚起步，发现在空间选择上存在补偿不足，或对不需补偿就能提供生态服务的区域进行补偿的问题。我国学者对于目标区域的选择方法多参照成本、效益或成本-效益标准，采用空间模型分析方法来优化补偿区域选择。

宋晓谕等、戴其文等基于福利成本法、分布式水文模型、最小数据法等，研究区域生态补偿空间选择并进行了运用，但计算过程较为复杂，所需数据不易获取。为此，有学者提出生态价值当量与生态补偿优先级的概念并予以应用，例如，廖志娟等(2016)采用生态当量法评价江西省生态系统服务功能，得出全省2011年总生态系统服务价值为2548.75亿元，据此确定各地市生态补偿优先级及补偿额度;在总服务价值中，其中非市场生态服务价值占89.43%;各土地利用类型中的服务功能中，森林生态系统服务价值所占比重最大。因此，建议要综合考虑区域的经济发展水平与生态系统服务功能对生态补偿进行空间选择。刘晋宏等(2019)在使用ArcGIS工具的基础上，运用“生态效益比瞄准”和“生态补偿优先级(Eco-compensation priority sequence，ECPS)”方法，对青海省各县(市)生态补偿优先等级进行研究，结果表明，“生态效益比瞄准”方法适用于森林、草原等基于要素的生态补偿空间选择;而“生态补偿优先级”方法更适合区域性的生态补偿空间选择，建议在生态补偿区域空间选择中，要结合生态综合补偿，提出合理的绩效考核体系，在保护环境的基础上改善民生。

⑤　补偿效应研究

国内关于森林生态补偿效应及评价的文献一般分三类:一是通过构建评价指标体系对森林生态补偿政策效果或生态补偿专项资金绩效进行评价;二是分析森林生态补偿对农户生计的影响;三是基于农户视角对森林生态补偿进行评价。

如陈建铃等(2015)基于绩效棱柱法和专家评分法构建评价指标，并利用模糊综合评价法进行绩效综合评价。应宝根等(2011)认为公益林补偿对农户收入影响甚微，并且补偿基金包含损失性补偿和建设成本，模糊了“补偿”概念。李洁等(2016)运用logistic模型，分析了福建省6个县(市)217户林农对生态补偿政策的满意度及影响因素。张方圆等(2014)对黑河张掖市生态补偿项目研究表明，农户感知到的生态效应指数最高，其次是社会效应，最后才是经济效应。王飞等基于GIS技术对黄土高原生态系统服务价值对生态补偿的响应进行了空间分析。Wang等通过比较西双版纳地区退耕还林实施前后生态系统服务的变化，评估了区域生态补偿的效果。研究表明，我国南方集体林区的天然林纳入公益林实行生态补偿之后，林区原有各类生计资产大幅度缩水或贬值、生计途径减少、社会心理不适、生计水平整体下降等。李镜等(2008)认为生态补偿的实施效果与补偿资金的多少无关，而与第三产业发展水平、补偿年限和农户外出劳务工资水平密切相关。陈作成(2015)对新疆重点生态功能区生态补偿经济效应进行研究，发现存在“城镇”效应挤占“农村”效应。廖文梅(2019)提出，生态补偿政策有一定滞后效应，生态补偿评价需短期效应与长期效应结合。

⑥　其他方面研究

刘哲(2015)从景观生态学角度，对西安浐灞生态区景观格局变化及生态效应进行分析，结果表明该区景观生态服务价值由486900万元增长至670196万元。但赵丹等(2016)对作为国家生态文明先行示范区的浐灞生态区进行生态风险评价，发现2004—2014年10年间由于景观转移、破碎化导致区域生态风险上升约21%，说明生态区建设在短期内对区域生态系统产生了一定干扰。金蓉、王雪平对祁连山部分水源涵养林恢复的生态补偿效应进行评估，得出山丹县祁连山核心区居民生态移民后，产生的生态服务功能价值约15695万元/年，而同年为保护和恢复祁连山生态环境共投资2883万元。

森林生态补偿政策还会对区域社会、政治、文化等方面产生一定影响，虽然已有学者对森林生态补偿项目的生态和社会经济影响开展了一些经验性的研究工作，但尚未建立在较为规范的反事实分析的基础上，可比性较差，且采用短期小样本，尚不能有效反映森林生态补偿所产生的长期性、全貌性影响。