国外最早的生态补偿研究源于高速公路生态补偿，此后，对森林环境服务市场、补偿支付方式与影响贫困进行了较多研究。德国是较早提倡生态补偿的国家之一，第二次世界大战之后，德国相继出现了“林业政策效益论”“和谐理论”“林业服务于国家和社会”“森林多功能理论”等理论。美国林学家则提出了“林业分工论”“新林业”等理论。到了20世纪末，关于森林生态效益补偿问题的研究才逐渐发展和成熟，特别是以Daily(1997)主编的《自然服务功能:人类社会对自然生态系统的依赖性》一书为标志，一个研究生态功能与效益的热潮在西方兴起。国外学者对于生态补偿研究的关注点主要包括生态服务价值、补偿标准、环境及社会影响、社区农户行为影响及效果效率、生物多样性、成本效益评价等。

(1)研究进展

Costanza等1997年发表的“The Value of the World's Ecosystem Services and Natural Capital”一文，对全球生态系统服务存量价值进行估计，内容包括气体调节、气候调节、干扰调节等17项服务功能，合计价值为16万～54万亿美元/年，平均为33万亿美元/年，其中森林生态系统服务功能价值约为4706亿美元/年。此后，Costanza等又计算了2011年的生态系统服务价值，并与1997年的价值进行对比，1997—2011年，由于土地利用的变化，生态系统服务价值下降20万亿美元/年。Kubiszewski(2017)最新关注点是生态系统服务未来的价值，研究结果显示:在不同情景下全球生态系统服务价值变化，可能在每年下降51万亿美元或者是每年增加30万亿美元之间。

关于生态补偿标准，Macmillan提出应该将保护森林资源所失去的本来可以得到的收入来衡量生态补偿标准，而不是重新造林所需要的劳动力价值来衡量，它不能被简单看作购买即时森林产品所支付的价值。根据Wunder等人的分析，当补偿的金额大于生态系统服务提供者的机会成本，小于生态系统服务本身的价值时，则可以同时对购买者和提供者形成有效激励。有研究者认为应该在不同时期制定不同的补偿标准，从阶段来看，主要包括基础补偿、产业结构调整补偿、生态利益外溢补偿三个补偿阶段。Vatn(2010)提出，“社区+市场+政府”模式能够降低森林生态补偿的交易费用。

国外生态补偿的研究更加侧重补偿意愿、补偿时空配置及支付标准的差异化研究。如Bienabe 和 Hearne 对哥斯达黎加居民和国外游客进行了意愿调查和CE法分析，并建立了多项式逻辑斯蒂回归模型，结果表明:不同人群均愿意提高环境服务付费水平，但对自然保护的支付意愿远大于对景观美感;而对于交通工具生态影响的补偿，国外游客更倾向于自愿式补偿。Morana 和 Mc Vittie对英格兰地区居民的生态补偿支付意愿进行了问卷调查，采取AHP和CE法进行统计分析，结果表明，基于环境和社会福利目标，居民有较强的支付意愿，并以收入税的模式参与生态付费。Johst建立了生态经济模型程序，以实现分物种、分功能生态补偿预算时空安排的详细设计。美国切萨皮克湾依据地区生态保护成效实施差别化补偿，在达到相同成效情况下能够节约近半成本。

研究发现，森林生态补偿对于生物多样性恢复有着十分重要的作用，受补偿区域已成为小型哺乳动物的重要避难所，对其栖息地环境改善起着非常重要的作用(Marie等，2013)。瑞士在实施生态补偿期间，当地的啄木鸟和红背伯劳在1998—2003年间的数量翻了一番(Simon等，2007)。Rodrigo和Eric(2006)对森林资源保护计划和森林生态环境服务价值支付两种方法的效率进行比较，认为后者对森林保护的影响较大，而前者对森林保护的影响是间接的，实现起来具有相当的滞后性。Brouwer等研究了世界34个流域生态补偿项目，结果显示直接支付对环境产生了正效应。也有学者发现森林生态补偿的有效性只能作用于有限空间内(Meineri等，2015)。

国内外学者们普遍将生态补偿效果定义为“额外增益”(Additionality)，额外性和成本有效性是衡量生态补偿效果的重要指标。作为一项环境政策的森林生态补偿，在一定的项目投入下能够实现环境效应、生态效应、社会效应的最大化，则可认为是有效率的(Farley et al.，2010;Kroeger，2013)。Wunscher和Engel指出，在评价生态补偿效应时，首先要强调补偿计划的目标。德国巴伐利亚州的生态补偿需要在工程实施前评估生态补偿需求，并对预期生态补偿效果进行评估。

对于森林等PES项目的经济效应，有学者认为森林生态补偿具有帮助穷人应对贫困，甚至摆脱贫困的潜力，有利于经济社会环境的可持续发展(Alix，Wolff，2014)。在对农户家庭收入的影响上，一般来说生态补偿项目的实施可以提高农户收入、减缓贫困。哥斯达黎加PSA项目、墨西哥PSAH计划、中国SLCP计划等研究结果表明，大多生态服务提供者在参与生态补偿项目之后，收入较之前都有所增加。但也有学者持不同意见，认为森林PES计划增加了家庭的额外收入，但在林产品和农产品方面的收入有所减少(Hedge，Bull，2011);同时，由于森林PES项目的机会成本和生态系统服务价值评估较困难，加上土地利用等方面存在冲突，导致生态补偿的直接效果往往不够明显，森林PES项目要综合考虑社会、政治与制度等因素。因此，有学者认为高效的生态补偿应面向需补偿的人而非需补偿的地区(Ghazoul等，2009)。在哥斯达黎加北部地区实施生态补偿后，对当地经济起到了十分消极的影响作用(Pagialo，2005)。

在减贫效应上，有研究表明，生态补偿通过向贫困人群发放补偿支付而有效地扮演了政府减贫工具的角色;但也有研究指出，生态补偿的减贫效应并不明确。Miranda等利用补偿的接受程度作为指标，对哥斯达黎加环境保护计划的减贫效应进行量化分析，发现该计划对贫困人口收入提高有比较明显的作用。Pagiola等分析拉美国家生态补偿时提出，如果设计合理并且地方条件良好，生态补偿能够起到缩减贫困的作用;反之，产权因素和劳动密集程度更低的补偿项目会对缩减贫困产生负面影响。Engel等也认为，不能因为参与的自愿性就断定生态补偿存在减贫正效应。Locatelli等评价生态补偿计划对哥斯达黎加北部地区发展的影响，结论表明，总体上生态补偿对于森林覆盖率的提升产生了积极影响，在制度和文化上的正效应抵消了经济上的负效应;但在大多数维度，生态补偿对当地贫困人群的正向效应要高于对富裕人群的正向效应。

生态补偿空间的选择方面，国外已由单目标单准则发展到多目标多准则，最早采用单一的成本、效益和成本比作为空间选择标准，而后Wunscher等考虑了提供的生态系统服务、土地所有者的参与成本及环境服务受损风险3个空间变量，在此基础上构建了补偿区域选择方法，结果发现选择方案成倍提高了森林保护项目的资金使用效率，该研究为生态补偿空间选择奠定了基础。

(2)德、美、日等发达国家实践情况

德国森林生态补偿制度包括四大基本法，分别是1978年制定的《联邦环境保护法》，1982年的《联邦森林法》、1984年的《联邦自然保护法》、1988年的《森林损害补偿法》，另外还有1996年的《生态税费改革法》等多部单行法，与基本法共同构成森林生态补偿法律体系，将森林生态保护、生物多样性保护、森林面积维持融为一体，强调森林资源的可持续发展。美国森林生态补偿制度的基本法律依据是1985—2014年间的《农业法案》，《农业法案》是美国农业(包括农林渔牧副等)的基本立法，单行法律有1992年的《森林生态健康法》、2009年的《森林经济恢复与再投资法》等，1985年的《农业法案》中确立的土地休耕还林保护计划是其森林生态补偿法律制度的基本内容。日本森林生态补偿法律体系极其发达，除1966年的《林业基本法》和1970年的《森林法》这两大综合性法律之外，还有众多的单行法，如1974年的《国有林地法》、1977年的《森林合作社法》、1985年的《自然公园保护法》等。《森林法》和《林业基本法》明确了森林生态保护的价值和意义，提出建立森林生态补偿制度。三个国家立法均以基本法与单行法的形式，确定具体的补偿方式、原则、范围与实施条件;相比较而言，美国法律的柔性和灵活性较强，而德国、日本则极为刚性，其立法的刚性、细化森林生态补偿制度的法律地位、建立长效配套机制等是我国值得参考和借鉴之处。

德国森林生态补偿制度始于1965年的林业补助金，到今天形成了欧盟共同农业政策下的联邦、州森林生态补偿共同分担体系。德国《联邦自然保护法》第14条明确提出，所有导致地表构成或其用途发生变化或导致与地层相连的地下水位变化的行为，都可称之为“生态影响”，因为这些变化会影响自然生态环境和景观功能。其生态补偿理念是:防止自然及其生态景观恶化，要求人们在生产生活时应尽量避免对自然景观的干预或破坏，如果对自然景观已经造成一些难以避免的破坏，则要对其进行生态补偿，只有在生态补偿无法进行或措施无效时才可以采用现金补偿的方法，现金补偿是生态补偿最后一步的无奈之举。生态补偿资金来源于生态税的征收，首先是针对生态污染者，随之推广到社会公众;其次采取横向转移支付策略，由富裕地区向贫困地区、河流下游向上游横向转移支付补偿金。其生态补偿范围较广，包括各类初次造林、自然造林、原始森林开发、林业生产等，基本标准包括森林保护费用、生产资料支出、森林形态转换支出等，这些补偿支出基本上可以达到农户损失的85%～95%。例如，德国巴登-符腾堡州林业划分为多功能林业和近自然林业，设置了森林自然等级制度;该州为保护森林，充分发挥森林生态效益，把公有林、私有林和州有林全部纳入补偿范围，制定了科学全面的森林补贴方案，形成了森林补贴—森林经济—森林再补贴的正向循环;在财政支持方面，联邦财政、州财政分别承担60%和40%的费用。该国首先以可持续森林管理指导原则、环境补偿计划、收入损失补偿、鼓励自然公园发展为支撑点;其次是设置生态账户和森林维护税以减轻财政压力;最后借助森林生态教育和对森林所有者的咨询服务及生态认证作为准入门槛，提高政策效果，同时制定森林框架发展规划，以保证政策延续性和稳定性。

美国森林生态补偿制度始于1985年，由于该国私有林面积占全国森林面积的59%，其私有林补贴制度较成熟，具体表现在分不同类型对造林成本的补贴，对涵养水源和保持水质的森林进行生态效益补偿，对私有林地实施税收及信贷优惠政策等。20世纪80年代，美国把税收手段引入生态环保领域，森林生态补偿强调政府与私有经营者的责任共担。例如，政府允许森林所有者对外有偿提供生态服务，将生态服务作为商品引入市场，社会组织可按一对一的形式进行私人交易。2014年之前，美国森林生态补偿主要是政府补贴为主的政府主导模式;2014年《农业法案》实施以后，农业直接补贴被取消，引入了森林生态保险制度及市场化保护机制，允许企业参与森林生态补偿项目。美国生态补偿以事后补偿为主，对生态补偿时限和具体受偿主体的规定灵活性极强，生态补偿标准弹性较大，多在受偿主体自愿情况下进行补偿，通过竞标确定补偿标准和年限等。在碳汇交易方面，美国参与碳汇交易的主要是大型公司或与煤、气、油有关的石化和电力能源厂商，当其完不成减排目标时必须从碳汇交易市场购买碳信用额度，以此抵消超额的碳排放指标，交易遵循区域温室气体排放协议、国家自愿申报温室气体排放计划。加州是全美碳汇交易市场的主力，按照二氧化碳实际拍卖的价格(13.8美元/t)计算，2017年创造了40亿美元的碳汇交易收入。

日本是亚洲最早实施森林生态补偿制度的国家，始于1966年，其保安林制度作为基本国策长期执行。2006年，日本修改《森林法》，建立了水源税和保育林制两种森林生态补偿制度，确立了受益者负担原则，即森林生态效益补偿费用并非全部由国家负担，公益林的指定受益群体也要承担一部分费用，并通过征收水源税拓宽补偿渠道;民间层面通过建立“绿色羽毛基金”制度进行社会筹资。日本私有林占比较高，达58%，其森林生态补偿制度包括林业补助金、林业专用优惠贷款及税收优惠3个方面，涵盖了政府补贴与市场模式。其中，林业补助金是主体制度，包括林业普及在内的费用由中央政府承担，造林、林业科研、林地补偿等费用由中央政府与地方政府分别按60%和40%的比例分担;林业专用贷款是生态补偿的一种辅助措施，农民可以从政策性银行中获取长期(一般是20～25年)的无息贷款;税收优惠是对农民补偿后从事其他产业可获得的免税、减税政策。

欧洲通过欧洲农业农村发展基金(EAFRD)对私有林主进行补偿，环境金融工具(LIFE)是欧盟森林生态补偿制度中的一个关键性要素，在对森林修复支持、森林生物多样性保护和森林管理协助等方面发挥了重要作用。巴西将激励机制引入森林生态效益补偿机制，该国政府通过将森林覆盖率在80%以上的林区林木采伐权在不同农户之间进行交易，实现了土地资源的有效利用和生态效益的提高。芬兰则是通过采用政府选购林主森林自然价值的方式来对生物多样性价值给予经济补偿。英国建立了森林补助金制度。这些国家和地区的生态补偿方案不仅仅是对公益林进行生态补偿，其采取的补偿措施及方式值得我国借鉴，如征收生态税、碳排放权交易、建立生态账户、旅游部门与林业部门的收益分成等，通过多种措施组合，进一步完善我国的政府补助政策，逐步引入市场机制拓宽资金来源。表1-1中列举了国外的一些补偿实践方式，最值得一提的是拉丁美洲最早开展森林生态补偿的两个国家——墨西哥和哥斯达黎加，其实践案例值得中国借鉴和参考。

表1-1　国外典型森林生态效益补偿的实践

续表1-1

【例1-1】墨西哥的森林基金

墨西哥自然禀赋条件优越，森林覆盖率高，是世界上物种最为丰富的国家。该国爬行动物的种群数量位居全球第一，鸟类与哺乳动物的种群数量分列第三与第四，植物种群数量超过了美国和加拿大的总和。墨西哥森林分布广阔，近年来随着城市化进程推进，需要大量土地以满足工业化及牲畜饲养需求，直接导致了墨西哥森林面积不断减少和严重退化。(www.daowen.com)

墨西哥林业产权性质分为国有、私有和公有三类，所占比重分别为5%、15%、80%。全民人口中约有1200万人的生计需要依赖森林。森林资源呈现较为集中的特征，8500个合作农场和社区拥有约59%的森林。面对严重的森林退化问题，墨西哥政府于2003年成立了森林基金(FFM)。

在资金规模方面，基金现有规模为160万美元，包含了5年合约的执行年度，突破了财政预算要在当年完成的限制。在定价机制方面，该基金试行了双重定价机制，每平方英尺(1平方英尺≈0.093m2，全书同)茂密森林定价是40英镑，其他森林种类为30英镑。合同条款每年会进行更新和重新修订，官方执行标准有如下内容:一是森林面积密度应当在80%以上;二是位于过度开发地下水的区域;三是靠近人口数量大于5000人的区域，其中第三条主要是考虑到有足够数量的居民才能形成交易市场，进而形成对森林保护地下水源的需求。后期又增加了两项选择标准，一项是国家保护区或优先保护山区，另一项是过度开发的水域。

在补偿对象方面，基金设立的初衷是对土地使用者不改变森林用途的行为进行奖励，但并不是强制性的，此外还在合同约定范围内对狩猎、焚烧等破坏森林的行为进行监督。墨西哥国家森林委员会(CNF)在5年中对森林保护行为给予补偿，负责监督并决定是否补偿。在技术手段上，水文环境服务机构(PASH)通过卫星定位系统提供宏观层面的森林覆盖面积数据，为下一年度的基金支付提供技术支持。2004年初，国家森林委员会设立了技术委员会(TC)，专门负责基金运行的条例制定和执行。

【例1-2】哥斯达黎加的森林基金

哥斯达黎加生态补偿是全球森林生态补偿基金的重要实践案例。该国是位于中美洲海峡的一个发展中国家，哥斯达黎加国土面积只占世界面积的0.03%，但物种族群种类极为丰富，约占到世界总量的5%，是世界上生物多样性密度最高的国家。在经济发展过程中，森林被砍伐和破坏的现象日益严重，森林覆盖率降低带来了对物种多样性的威胁，面对日益严峻的森林生态环境，该国政府自20世纪70年代开始实施生态补偿等措施，先后通过森林信用认证(FFC)、森林保护认证(FPC)等市场认证手段，推广商品林种植，以解决森林无序开发的现状。

1996年，哥斯达黎加颁布了《森林法》，从立法层面上提出了森林的四种服务形态，分别是:减少温室气体排放、水文服务、生物多样性保护及为生态旅游提供优美景观。哥斯达黎加政府于1996年4月成立国家森林财政基金(FONAFIFO)，作为一个独立法律地位的半自治机构，该基金理事会由环境能源部、农业部和国家银行系统代表及两个私营森林部门代表组成，负责森林生态补偿基金的使用、监督和管理。在法律和政府专业委员会作用下，形成了对土地所有者和土地行为进行森林生态服务补偿的特色机制，哥斯达黎加也因此被冠以“环保小巨人”的美誉。

该基金的资金来源一开始主要是3.5%的化石能源销售税(约1000万美元)，随着基金运作日益成熟，其资金渠道来源也得到了进一步丰富(详见表1-2)。经过多年实践累积，已形成了详尽的补偿标准体系，通过具体的行为补偿定价机制，对不同生态保护行为实施不同的补助标准，支付上也并非采取完全等额的支付方式(详见表1-3)。

表1-2　哥斯达黎加国家森林基金资金来源情况

续表1-2

表1-3　哥斯达黎加国家森林基金补偿标准

为提高农户植树造林的积极性，该基金实行了阶梯性补偿标准，前两年支付比例高达70%，覆盖了大部分木材生产的前期成本，在执行过程中，也会根据土地所有者的合同履行情况进行及时调整。在基金合同执行方面，所有合同周期为5年，在此期间，土地所有者们将他们的碳排放权益和其他环境服务权利都上缴给该基金，待合同执行期满，合同执行者将会重新进行谈判，或将补偿权益售卖给其他土地所有者。

在补偿对象方面，该基金主要对土地所有者植树再造林、持续性的森林管理和保护行为进行补偿，直接定位于私人土地使用者。

哥斯达黎加与墨西哥在森林生态补偿基金的实践方面展开了有益探索，且通过基金的运作切实提高了森林生态保护效率，降低了森林衰退的速度，保护了生物种群多样性。通过比较，可以发现政府主导型与市场主导型生态补偿机制差异明显，主要体现在市场主导型森林生态补偿基金能够缓解财政资金压力、拓宽资金来源、补偿对象及定价机制的灵活性、实施生态补偿的高效性等方面(详见表1-4)。哥斯达黎加采用的市场化森林生态服务补偿机制，更加符合市场机会成本原则，对私人土地所有者形成了正向激励，并且通过基金市场化运作、差异化定价机制的设置，提高了生态补偿基金的效率。

表1-4　哥斯达黎加与墨西哥国家森林基金比较

(摘自：武靖洲：《国外补偿基金的实践与启示——基于政府与市场模式的比较》。笔者做了部分增改。)

国外实践表明，政府一般是森林生态补偿基金的发起者与主导者，但市场化模式则能够提升补偿基金的运作效率和可持续性。生态保护是公共产品，需要政府发挥主导作用，但并不意味着政府必须且能够承担起所有生态保护的职责。基于我国新时代的基本国情和社会矛盾，森林生态效益补偿可从以下方面完善:一是通过构建补偿基金的运作机制，引入社会资金，如政府和社会资本合作模式(PPP模式)，可避免财政投入局限性、缓解财政支出压力，充分发挥市场配置生态资源的作用;二是需要完善顶层制度设计，从制度创新出发，完成生态补偿立法，为生态补偿提供法律依据和保障;三是进一步细化生态补偿类型和标准，鼓励部分地区如生态文明试验区开展先行先试，积累经验后再有序推广。