水利部颁发的SL19—2001《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》于2001年3月1日在全国实施，据此编制竣工财务决算，并在2002年通过国家审计署授权有关政府审计部门审计的大中型水利项目，江垭工程是第一家。因此，在编制过程中难免遇到一些问题。

（一）江垭工程项目在竣工财务决算中的定性问题

江垭工程是按经营性项目还是按非经营性项目办理竣工财务决算？这个问题的提出，是由于澧水公司按照水利部SL19—2001《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》编制江垭工程竣工财务决算时，不知如何处理和填列“待核销基建支出”及“转出投资”。按照财政部财会字〔1998〕17号文规定：“非经营性项目建造的产权不归属本单位的专用设施，计入转出投资。”“经营性项目建造的产权不属本单位的专用设施，作为无形资产交付。”江垭工程是按非经营性项目对待，还是按经营性项目对待？在这个问题上两者只能居其一。

江垭工程以防洪为主，应属非经营性为主的项目，但江垭工程实行项目法人负责制，实行资本金制度，在国家计委批复的江垭水利枢纽工程修改概算的投资组成中，只有资本金和贷款，没有属于非经营性的“基建拨款”，澧水公司无权更改这些资金的性质和来源。在江垭项目的建设中，有些投资项目的产权不归属本单位，如场外公路、赔偿地方政府的水厂等，这些项目是作为“转出投资”，还是作为“无形资产”交付使用？澧水公司不能定夺。如果把江垭工程作为非经营性项目，其产权需转出的投资，应冲减工程投资，即冲减部、省拨入的“资本金”，不知上级有关部门能否批准；而且，按照现行财务制度规定，企业的资本金在生产经营期间内不得以任何方式抽走。因此，按照非经营性项目的办法将转出投资冲减“资本金”的难度很大。如果把江垭工程作为经营性项目，其产权不属本公司的资产则可作为“无形资产”列账，但不知会不会影响江垭工程以防洪为主的性质。

还有，在江垭工程建设过程中发生的水土保持费、防汛器材损耗费等，也类似以上情况，在竣工财务决算中如何处理，公司无权决定。因此，发传真向水利部经调司请示。由于我国正处在水利经济改革中，水利部经调司也是第一次接到类似请示。由于这个问题涉及的面比较广，水利部经调司也比较慎重。江垭工程概算投资中的资金结构是国家计委批复的，“资本金”核销的问题还要与财政部研究，但江垭工程竣工财务决算已进入最后编制阶段，国家审计署已授权湖南省审计厅对其审计，不能再等待。否则竣工决算工作就无法再进行下去，江垭工程竣工验收也将推迟。因此，水利部经调司的领导建议澧水公司与审计部门商量、研究后确定。经与之联系，湖南省审计厅有关负责同志明确答复：“根据江垭工程已实行项目法人责任制和资本金制度的实际情况，按现行制度只能作为经营性项目进行竣工决算。”澧水公司董事会同意审计部门的意见，江垭工程按经营性项目进行竣工财务决算，并写入了公司第四届董事会第一次会议纪要。

（二）关于项目资本金少到位的问题

至2002年3月31日江垭工程竣工决算时，江垭工程实际到位资本金18.66亿元，比原规定少到位1.34亿元，其中水利部少到位1亿元，湖南省少到位0.34亿元。

1.资本金少到位的主要原因

江垭工程项目资本金少到位的主要原因有两个方面。

（1）部、省的投资比例调整较晚

国家计委已在2000年1月下达了江垭工程投资总概算的资金组成，而部、省领导小组决定调整投资比例时已到2000年11月，国家计委不同意再下文重新调整江垭工程资本金的投资组成。因此，部、省领导小组决定调整的1亿元资本金未能落实。水利部提出在皂市水库的投资中再弥补这一缺口，但在操作上有很大的难度，因为皂市工程的投资组合必须通过国家计委批准，国家计委很难在审批皂市工程的投资组合中增加江垭工程1亿元，即使能在皂市工程的总投资中增加1亿元资本金，减少1亿元贷款，这只能解决部、省在澧水公司投资比例问题，难以解决江垭工程少到1亿元资本金的问题。因为国发〔1996〕35号文规定：“投资项目资本金只能用于项目建设，不得挪作他用，更不得抽回。”

（2）湖南省财政困难

湖南财政一直较困难，难以从财政预算中再划出较多资金投入专项基建工程。以前年度湖南投入江垭工程的资金，主要来自省经济建设投资公司和国债，只有小部分资金由省财政安排。由于湖南是水利大省，病险水库较多，水利建设资金的安排十分紧张，再加上皂市水库从1998年开始筹建，省里需要拨付一些前期经费，这些经费的来源也只能是省里集中的水利建设资金。因此，加大了江垭工程资本金到位的难度。再加上江垭工程在1999年已基本完工，投资的紧迫性似乎略差一些了，因此，至江垭工程竣工验收，湖南省仍差0.34亿元资本金未到位。

2.资本金少到位的处理

按照国家对基本建设项目竣工验收的条件，工程投资应全部到位。面对江垭工程少到位资本金1.34亿元的问题，澧水公司如何办理竣工财务决算？如何向竣工验收委员会汇报呢？湖南审计厅的意见：“你公司应积极向湖南省政府和上级有关部门报告，争取尽快拨付到位。”但通过多方努力，在竣工验收之前未能达到审计提出的目标。对于少到位的资本金，是作应收款挂账，还是另外去融资，难以定夺。为争取解决这个问题，澧水公司向江垭工程竣工验收委员会提出了两个建议方案，供领导和专家参考：

1）按实际到位资金确认部、省两家在江垭的投资比例（即水利部53.6%，湖南省46.4%），将缺口的1.34亿元资本金转作贷款，由公司融资。

2）为保持水利部55%、湖南省45%对澧水公司的投资比例不变，可否在审批皂市工程初步设计时，重新调整投资结构，水利部和湖南省分别增加资本金1亿元和0.34亿元。

江垭工程竣工验收委员会对于江垭工程少到资本金1.34亿元的问题，认为国家目前没有明确规定，不便直接鉴定。因此，在其竣工验收鉴定书中写道：“此问题建议由水利部和湖南省人民政府研究解决。”

时至2003年12月年终决算，部、省所差的1.34亿元资本金仍未到位。经请示公司董事长，同意按实际到位资本金确认部、省两家在江垭的投资比例。据此计算，在江垭项目投资中，水利部占53.6%，湖南省占46.4%。澧水公司已按此意见进行了账务处理。

3.资本金少到位的影响

江垭工程项目资本金少到位1.34亿元，属于工程项目投资的不正常现象，不仅给竣工财务决算增加了一定的难度，并对工程建设成本及交付使用后的运营成本有一定的影响，幸而由于江垭工程投资控制较好，对工程建设的影响并不太大。其原因是：

1）工程实际开支只有31.69亿元（不含投资包干节余部分），比国家计委批准的投资概算降低了1.45亿元，资本金少1.34亿元，没有影响工程实际所需开支。

2）江垭工程实际到位资金32.19亿元（详见本章第三节），在开支工程实际价款31.69亿元后，还余0.5亿元可用来解决投资包干节余留成的0.44亿元（包干节余8819.75万元的50%转作自有资金）。

3）对于投资包干节余中应提成50%偿还银行贷款的0.44亿元，由于资本金的少到位，无力提前偿还银行贷款，但这并不影响公司对银行的信誉。因为并没有增加新的贷款，仍可以按原贷款协议计划偿还贷款。

当然，如果1.34亿元资本金能到位，则可以早日偿还银行贷款，降低生产经营过程中的财务费用，可以增加盈利。

（三）关于道义补偿和以奖代补的问题

在江垭大坝和引水发电系统土建工程的招标中，投标人为了在竞争激烈的市场中占领一席之地，采取低价中标的对策投标，导致在施工过程中出现了极大的困难。经请示水利部同意，不得不采取“道义补偿”和“以奖代补”的办法，补偿大坝承包商13000万元，补偿引水发电系统土建工程承包商2537万元。

1.对大坝承包商的“道义补偿”和“以奖代补”

1994年12月，江垭大坝土建国际招标，6个投标商的报价相差很大。根据世界银行采购导则，在资格预审通过后，原则上是最低标中标，因此，辽宁省水电工程局—意大利孔多特公司联营体以400491475.14元中标。尽管在评标时已发现对方砂石料单价太低，对其提出过质疑，但意大利孔多特公司（当时是意大利的国营公司）可能是想打入中国建筑市场，强调生产设备先进、生产效率高，不予承认其单价太低。在施工过程中，1996年意大利对国有企业进行经济体制改革，孔多特公司由国有企业变为民营企业，该公司由于在江垭工程的砂石料单价太低，当时已发生大额亏损，据其计算，如果不终止合同，到项目完成时，还将增加经济损失4500万元人民币，作为一个民营企业，确难以承受。因此，该公司在1997年1月向世界银行提出愿意舍弃履约保证金和已进场的施工设备（折合人民币2000万元左右），请求退场。如果孔多特公司退场，按世界银行的规定必须进行第二次国际招标，工期至少拖后1年，澧水公司的损失将在3亿元以上（含推迟1年的发电收入、前期施工的贷款利息，以及管理费、其他承包商的索赔费等）。

根据以上情况，澧水公司同意与大坝承包商进行谈判。

孔多特公司提出：“山场开采，骨料加工及运输”要求补偿的总金额为6200万元人民币，其中2200万元将支付骨料加工及运输，但不包括水洗。剩下的4000万元人民币将部分支付山场开采，并提交了需要增加开支的6200万元成本明细表。澧水公司组织了审查谈判小组，CCPI咨询专家也参加了这次谈判。历经一个星期的谈判，双方基本达成一致意见，在满足生产进度和产品质量的前提下，从1997年3月1日至1998年6月30日，孔多特公司承担碎石和加工骨料，澧水公司对其每月“道义”补偿100万元，共计补偿1600万元人民币。从1998年6月1日起，其骨料加工工作移交给联营体辽宁局。对于山场部分的开采，通过多方面计算和审核，按实际成本测算补偿给联营体。以上两项实际共计补偿4936.80万元人民币（含部分水洗补贴）。

对于大坝的投标价，不仅是联营体中孔多特方提出砂石料开采和加工单价太低，开工后即出现亏损，辽宁局也在1996年上半年提出混凝土单价太低，难以为继。澧水公司和辽宁局就此问题向水利部作了汇报，水利部领导根据其实际情况，作了3条批示，其中同意“用以奖代补的办法，逐步处理亏损问题”。围绕“以奖代补”的问题，先后请湖南省水电设计院、长江委江垭工程监理站，以及其他有关咨询机构计算和研究过如何补偿的问题。由于江垭大坝属国际招标，其合同是经过世界银行批准的，不能因为承包商亏本而更改合同，但如不给承包商适当补偿，工程无法正常进行下去，最终受损失最大的将是业主（实际上是国家）。因此，经澧水公司总经理办公会议多次研究，决定用“以奖代补”的办法，比较第一标和第二标投标之间的差价，一揽子补给大坝承包商联营体13000万元（其中砂石料开采、加工4936.80万元，大坝混凝土浇筑部分8063.20万元），并在1997年12月15日形成《关于江垭大坝施工项目商务会谈会议纪要》，在其会议纪要中明确补偿的13000万元包含以下内容：①合同内所包括的全部项目补偿（包括砂石料开采、加工部分的补偿）；②1997年12月31日以前发生的所有索赔案的理赔费用，包括因设计变更引起的索赔费用在内；③1997年12月31日以前的所有赶工费（不含已支付的目标奖等）；(www.daowen.com)

不包含的内容：①范家洲天然砂石系统改造人工砂石系统的建设费用；②孔多特水洗系统建设费用及1997年9月1日以前的运行费用；③超过合同工程量清单的部分工程量的工程价款（含设计变更引起增加的工程量）；④1998年1月1日以后发生的索赔案；⑤合同外项目。

另外，合同中明确按公式调整法调价的项目，如整个项目施工过程中当地劳务费等，以及明确后继法规（变迁）将遵从合同之规定执行。

2.对引水发电系统土建工程的“以奖代补”

“江垭引水发电系统土建工程”承包商中国水利水电第三工程局—铁道部第十六工程局联营体进场后，由于施工队伍存在差异，进度参差不齐，主副厂房开挖滞后合同工期，如不采取措施，将影响1998年第一台机组发电的总体目标。1996年4月，业主要求联营体内部工作面分工进行调整，水电三局对业主的要求提出异议：如需调整，水电三局将不承担联营体牵头单位的责任，联营体双方将分别对业主承担合同责任。为此，联营体双方于1996年6月签订了联营体内部独立核算分别对业主承担合同责任的协议书。1996年施工期间，承包人就双方的施工干扰经常发生纠纷，并为此向业主提出高额索赔，施工进度受到了严重影响。工程成本剧增，到1996年底实际工期滞后合同期8～12个月，承包商出现了严重亏损，为保证部、省要求“1998年第一台机组发电”的总目标。通过对承包商的投标报价的分析和反复研究，于1997年4月初拿出了一个加油输血、充气鼓劲的“以奖代补”方案，以2600万元签订按1998年年底发电这个总目标控制的奖励指标，另外由监理工程师掌握100万元，并确定奖励条件。最终实施引水发电系统土建工程“以奖代补”总金额2537万元，其中中国水利水电第三工程局1355万元，铁道部第十六工程局1182万元，业主扣回163万元。

由于采取了有协议条件的“以奖代补”的办法，因此，对于中国水利水电第三工程局、铁道部第十六工程局在1997年3月以后提出的105起8635万元索赔，经监理工程师审查均不予赔偿。

江垭工程大坝和引水发电系统承包商的大额“以奖代补”引起了多方面的关注，审计部门多次提出意见，在经济合同签订后，再笼统地给予一笔补偿，从经济核算的角度来说是不合规的，是粗放的管理，但鉴于当时的具体情况，通过“以奖代补”达到了1998年年底第一台机组具备发电条件的总目标。同时，最终工程决算金额都控制在国家批准的概算范围以内，上级和审计部门要求对此“吸取教训，改进今后的工作”。

（四）关于管理费的超支问题

对于概算中计列的建设管理费9757.44万元，主要包括项目建设单位经常管理费2883.32万元（含业主管理、项目管理费）、监理人员经常费2358.43万元和建设及施工场地征用费4100.60万元三大块。由于财务会计核算中的“管理费”所涵盖的核算内容，与工程投资概算项目的口径不完全一致，如果把概算中属于会计核算“管理费”性质的项目（开办费、经常费、业主管理费、项目管理费、出国培训费、技术资料费、国外人员接待费、业务手续费、预算定额编制费、修改概算编制费）一起计算，与财务核算对应的概算投资管理费为4574.22万元，工程竣工结算管理费实际开支9489.79万元，比概算超支4915.57万元，实际开支为概算投资的207.46%，之所以超支1倍多的主要原因有以下几点：

1）概算定额太低。按概算定额计算，建设单位的人均年工资及附加费、福利费、劳保基金等仅8103元，实际上，建设单位的人均工资及附加费、福利费、劳保基金等，按国家现行规定支付，澧水公司人年均在22000元以上，仅这一项就差2/3；按建设单位人头计算的其他管理费一年仅14180元，它包括差旅费、水电费、固定资产使用费、办公用品费、业务招待费，这对于一个大型建设项目的建设单位来说，是远远不够的。

2）费用概算未随市场经济的变化而进行调整。江垭工程建设单位管理费是依据电力工业部电水〔1995〕170号文的标准编制的，而江垭工程竣工决算已值2002年3月，在这7个年头中，工资水平、市场消费、物价水平都有较大的变化。在2000年以前，国家对工程直接费这一块进行了价差调整，但对建设管理费这一块没有进行价差调整，在客观上导致建设管理费超过概算额度。

3）工程的特殊性致使建设管理费用增大。江垭工程是部、省联合投资，且引进世界银行贷款的大型水利工程项目。由于投资单位离施工现场较远，需多方汇报请示，多方接受检查和审计，导致办公费用、差旅费、接待费等增加。对于世界银行要求进行国际招标的项目，虽然其工程、设备直接费用按国际标准列入概算，但对于管理费这部分，统统是按国内费用标准进入概算，这当中就有一个费用差额问题。

4）由于江垭大坝异常抬升，需要观察和分析原因。同时，由于来水量小，大坝完工后，直到2002年才达到设计蓄水高程，造成工程完工后推迟2年多才竣工验收交付使用，致使费用大量增加。

5）内部控制不够严，造成费用的浪费。公司虽然有内部管理制度，但由于公司的大部分人员在相当长时间内都是采用借调形式，各个单位的制度不一，没能坚持一枝笔签字，造成管理费的浪费。

（五）长沙基地的问题

1.选址依据

根据水利部和湖南省人民政府1992年10月签订的《关于联合开发治理澧水流域协议书中》的第六条“公司设在长沙市”的决定，并经长沙市人民政府同意，公司决定选址长沙市雨花区香樟路393号。

2.建设资金筹措

由于澧水公司1993年3月才成立，湖南省水电设计院在1992年编制江垭工程初步设计时，未能考虑将公司长沙基地的投资纳入初步设计概算。

1998年，江垭工程修改概算时，水利部和国家计委都同意增列“澧水公司长沙基地”项目，但由于江垭工程初设概算是按1992年的物价水平编制的全内资概算，当调整为按1996年年底的物价水平编制内外资概算时，其工程概算投资增加幅度很大，因此，给工程筹资带来了较大的困难。在这种情况下，难以完全满足公司长沙基地建设所需资金。同时，考虑到澧水公司是一个流域开发公司，皂市工程已于1998年开始筹建，对于澧水公司长沙基地，水利部有关领导考虑江垭安排一部分资金，皂市工程再安排一部分资金较妥。因此，在其概算中只列了3606万元。

按照澧水公司长沙基地的规划，以及防汛调度培训综合楼工程的设计，江垭工程概算中计列的3606万元是远远不够的。2001年，湖南省建设厅组织有关职能部门和专家，对湖南省建筑设计院编制的“澧水防汛调度培训综合楼工程概算书”进行了审查，并以湘建设〔2001〕324号文进行了批复，同意其建筑工程总投资6901万元；湖南省发展计划委员会也以湘计农〔2001〕402号文批复同意澧水公司长沙基地“第一期工程估算总投资7000万元”。澧水公司董事会也同意公司长沙基地第一期投资7000万元。

如何筹措长沙基地第一期工程投资7000万元，澧水公司认为，除了概算中已列明的3606万元，由于江垭工程实行项目法人负责制、投资包干制和资本金制度，并且参照“静态控制、动态管理”的办法，澧水公司对江垭工程的施工组织进行了优化，把部分临时工程建筑与永久工程建筑结合起来，把临建工程中生活福利文化房屋建筑2280万元调至长沙基地，把在工地未建的办公楼550万元和专家楼565万元也调至长沙基地。这样，共计筹措了7001万元，解决了长沙基地第一期工程经费的问题。

（六）基建收入的确定

江垭工程基建收入主要是发电机组试生产期间的净收入，其计算的主要依据是：

1）财政部财基字〔1998〕4号“关于印发《基本建设财务管理若干规定》的通知”中的第二十九条、三十条、三十一条、三十五条和四十六条。

2）能源部、财政部、中国建设银行〔1990〕能源经第630号《关于电站机组试生产收入问题的规定》中的第一条“水电项目的试生产期暂定为1年。试生产期属基本建设阶段，由建设单位或委托生产运行单位负责管理。”

3）江垭3台发电机组分别投产的时间。

4）由于江垭水电站位于国家确定的“老、少、边、穷”地区慈利县，根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》中的第八条，并报经湖南省国税局批准，江垭水电站的企业所得税享受国家确定的“老、少、边、穷”地区新办企业的优惠政策。

根据以上政策和条件，经计算和多方审计认定，江垭工程发电试生产的净收入为10825.13万元。

（七）投资包干的问题

为加强江垭水库工程投资控制，更好地调动建设者的积极性，根据国家计划委员会、劳动人事部、中国人民建设银行计基〔1984〕2008号《基本建设项目投资包干责任制办法》，1997年12月10日，澧水公司董事会代表水利部、湖南省投资双方与澧水公司总经理为代表的经营管理单位签署了《湖南澧水江垭水利枢纽建设投资包干合同》。1999年11月，澧水公司根据审计的意见，又将投资包干合同分别向水利部、湖南省人民政府呈报。水利部以水建管〔2000〕40号《关于江垭水利枢纽工程建设实行投资包干责任制有关问题的批复》行文；湖南省人民政府庞道沐副省长也签字批复，同意对江垭水利枢纽工程建设实行投资包干管理。

投资包干的内容主要包括：包工程规模、包投资、包质量、包工期。通过大家的共同努力，江垭工程的建设规模、投资控制、施工质量、施工工期都达到或超过了预期的效果。经工程竣工财务决算和竣工审计，江垭水库工程投资包干节余为8819.75万元，根据财政部财基字〔1998〕4号《基本建设财务管理若干规定》中有关规定和国家现行政策，投资包干节余部分的50%用于偿还贷款，余下的50%按6∶2∶2的比例，分别用于生产发展、奖励和福利。