在政治上，余家菊既是一名国家主义者，也是一名自由主义者，这从他的国家主义观可以看出。在一般人看来，国家主义与自由主义之间存在一定的紧张和冲突，但他却顽固地坚信这二者完全可以并存。他一生在国家主义和自由主义之间徘徊。早年，他对孙中山的三民主义进行过批判，国民党政府成立后，又始终不满意国民党政府的独裁政策。抗战期间，在重庆的课堂上他公开反对“思想专制”的党化教育，亦反对国民党提出的“一个政党，一个主义，一个领袖”的口号。但又多次在公众场合和关键时刻明确支持蒋介石政府及本人。这一方面可能缘于蒋对其个人的礼遇^[6]，但更大程度上还是其一生念兹在兹的国家主义观念。

余家菊虽受英美现代自由主义政治思想的影响，然其关于民主思想的政论其实也是多年参政议政实践中的体会心得，在思想来源上既与英美自由主义思想有瓜葛，也受儒家思想的影响。晚年在台期间的政论文字主要是关于如何建立民主政治的论述。

余家菊承认民主制度中国迄今并未建立，但儒家的民本思想早已预植根基，即中国儒家文化与西方民主政治有一定的相通性。他乐观地以为，只要把儒家的民本思想和西方的民主制度结合起来，中国终将步入民主时代。他虽没有明确区分民本和民主两个概念的差别，但他认为民主必含法治主义，“法治主义，认定统治者当依法行动，不得任意作为，一与受治者等”^[7]。民主政治又必含众治主义，故民主政治当培养民力。

针对五四运动时的民主，他总结道：“说到德先生，就要尊重个性，慎重保留；尊重个性，所以要自由；慎重保留，不要遇事一气呵成，加速进行。民主就是个别发展而不发生冲突。就是让人人遇事保留几分，不要强使别人和我一样。在民主之下，真理是多元的。”^[8]他所说的“尊重个性”是就民主的内涵来说，而“慎重保留”则是就建立民主的方法或程序而言，如不注重方法或程序，则会形成民主的独裁。

众所周知，民主政治的实现需要一定的经济基础，但不能机械地说社会经济发展状况决定民主的实现程度，否则就很难解释古希腊政治中的直接民主，也很难理解二战以后一些实行威权政治的国家却保持了较高的经济发展水平。但我们不能否认，经济因素对民主政治的确立和发展确实重要。余家菊原则性地指出，政治民主是经济民主的前提，在政治民主不成熟的国家，谈经济民主是幻想。他当然知道仓廪实而知礼节的道理，也明白经济建设对民主建设的意义。其针对的是近代中国政治上不了轨道，则难言经济建设的事实。他曾对民生公司的创办人卢作孚说：“你的事业很好，但是抵不住人家的一炮。”^[9]他指出，关于经济与民主的关系可根据不同的时代采取分段实施或同时并进的策略。即在社会尚有秩序的情况下，经济建设应该先于民主政治的建设，政治家当先谋经济发展，用经济发展的成果来消弭人民的怨恨心情，然后徐图民主政治的建设；在社会失序、经济建设无从进行的情况下，民主政治的建立应与经济建设同时并进，要将两者看作国民生活的两个方面，而不能看作两事，更不能分为先后两个时期。

民主政治的建立需要一定的教育文化基础。余家菊青年时期曾怀着了解“德先生”的愿望赴英留学，自然对英国的政治颇多关注。他曾光顾过海德公园和西敏寺的国会，也实际观摩过英国的各种选举。他发现英国民主的真正训练是通过演讲、表决、协商讨论等手段实现。他认为，民主政治的发动力导源于人们的自利心情，其运行建立在人人肯定其自身权利的基础之上，但这往往会导致民主即是“我主”，“民治、民有、民享”即是“我治、我有、我享”，故需用智慧来规范和节制人们的自利思想。加之，民主的实现需要公民具有守法的习惯、独立的判断能力等。所有这些显然都需要通过教育来养成。故他主张教育的目标应与民主精神相符合。他说：“民主的基础在教育，民主社会的教育尤须使其教育旨趣合于民主生活的要求，如果教育旨趣与民主精神不符合，则民主制度无法确立。”^[10]民主政治的实现需要法制为基础。民主的法制基础，首先是指民主制度要靠法律来保护。余家菊特别讨厌法家，其对法制和法治均不大强调。他认为法律只是消极意义上的禁恶，只能约束人的外表行为。他尤其反感曾琦提出的“治乱世用重典”，因乱世之中，人民难得教育，社会又无一定的是非标准，人们的行动往往进退失据，如用重典，其结果只能是适得其反。他的意见是：“政治的做法，应当随着世运的好坏而不同，世运愈进步，执法愈周到，世运愈恶劣，执法愈宽简。”^[11]他指出，在近代中国应用刑宽简，除过叛国者死及害人贪污治罪外，其他一切从宽。但为维持秩序计，他认为还需法纪，只不过立法要本乎人情，用法当出于同情，恶法总比无法好。

另一方面，民主的法制基础是指民主所依赖的平等原则和自由原则都蕴含在法律之中。一般所谓的平等主要是指政治上的平等参政和法律面前人人平等，这是一种权利意义上的平等。余家菊认为民主政治就是平等政治，但这种平等是表现平等，即人人都有平等表现的机会，表现平等是机会平等而不是成就平等或结果平等。他还提出了关于平等原则成立的依据即人身价值的平等，就是说平等原则的成立，必须建立在价值平等的前提之上，实际上是说根据每个人对社会的贡献大小社会给予相应的待遇。

一般来说，平等是自由的前提，在一个讲究特权的专制社会，不可能有真正的自由和民主。余家菊的思路则不同，他认为，平等的精义正在于自由，离开自由即无所谓平等，也就是说自由要比平等更优先。在他看来，自由是中国固有的传统，故其容易把握，而平等则是精神上和理论上的平等，不平等是人间的实相。这从他对自由和守法关系的理解上可以说明。他说：“在中国传统思想上，自由与守法是同等重视的；但在实际上，中国人重视守法不及重视自由，这是因为重视自由对于保持国民精神，比较重视守法重要些。当丧乱之时，法纪荡然，教人守法无从做起，不如教人宝贵自由，容易得到着手之处；因为实际的进步，必须有灵性的光辉在前，所以重视自由超过重视守法，也未可厚非。”^[12]自由与平等的关系正如自由与守法的关系。

自由的含义有多种。余家菊认为，自由的根本含义在排除外界的压力，按照本人的良知而发为一定的言行；其价值在培养国民的担当力、保持国民精神的纯真以及开启社会进步的机运。他反对“个人的自由应当为集体（国家或党）的自由而牺牲”。其一是因为没有自由的个人，也就没有自由的集体，一个由甘愿放弃自己良心的个人组成的集体，绝不会珍惜自由；其二是因为自由是整个的，有即全有，无即全无，不能分割。这明显与其一直提倡的国家主义相矛盾。自由可能带来社会失序及低效两个方面的问题。就前者来说，他认为建国需要确立中心信仰，但国民共信的确立最好采用自由的方式，如此才会被真心接受。就后者而言，“所谓效率问题者，仅有关于技术的活动或行政的事项；在此等方面，当然无人要求自由活动，因为此等技术或行政的措施，皆须依据既定的决策或法令，以求其得有最好的贯彻，所以只有信托经过选拔的贤能专家。至于决策之本身，则正是从容商量，善善从长的范围。其效率的大小，决无关于决定的迟速。”^[13](www.daowen.com)

自由在种类上主要包括政治自由和言论自由。言论自由主要表现为提出建议的自由和提出不同意见的自由。余家菊在言论自由方面比较看重后者，即批评自由。他说：“民主政治之存亡，决于反面批评之是否存在。因为反面的批评是言论自由的标记，而言论自由则又是民主政治的标记。”只有反面的批评才可对执政者的政策起到纠错和补缺作用。他所说的批评不仅限于决策前，而且贯穿于决策、执行的整个过程。他认为未做决定前的批评，往往意义不大。他说：“须知批评之必要，正无分事前事后。事前，即令少数人有先知之明，说来每每听者藐藐，批评多半白费。唯有在既经施行以后，事情的真相渐次显露，大众的体认真切，批评的效能正可发挥于此时。且如不许批评，则一错到底，如何纠正？”^[14]当然，批评要采取求真、求全、求平的原则。

自由的实现需要法律来做保障。余家菊认为，人们在处理法律与自由之间存在或可能有四种态度：推翻法律以维护自由，改造法律以实现自由，随顺法律而节制自我，合同法律而忘却自我。他认为，为自由而推翻法律即革命，为暴政中之最大暴政；为自由而改造法律应依法定程序，可以改法而不可违法，法在改造中仍有不可侵犯性；随顺法律是勉强抑制自己而遵守法律，与法律性质相近的风俗，只要无害于大义，不妨从俗；合同法律，是主观愿望与客观规律合同一致，为真正自由的实现，此不但需有优美的人格，而且需有合理的社会。

民主政治的建立还须有赖于社会组织的发展。美国政治学家达尔说：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族—国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织就必定会出现。而且，这种社会组织的出现，不仅仅是民族—国家统治过程民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活。”^[15]社会组织的价值，在于提供一种相互控制的机制，从而有效抵制国家权力无限的扩张。余家菊一贯恪守儒家传统，对民主的进行持社会本位的立场。在儒家看来，人能从政当然好，虽不能从政，但每个人的活动都具有政治功能。他认为，救国必兴民，民主要成功，必须人人先检点自己，约束自己，不要把所有注意力注射到政治运动之上，民主运动当从社会展开，这就需要各种社会组织存在的必要。

民主需要各种组织，但在组织本身是否民主时人们一般存在着争议。不少人认为，为了实现民主这个大目标，现阶段在组织上不一定非得民主，因为民主往往是涣散的代名词，组织要有力，必须要集权，如辛亥革命后的孙中山和青年党领导人曾琦都持这种看法。余家菊的民主则贯彻到底，更强调组织的民主性。他认为，民主组织的特征首先表现在它是基于志愿的组合。由于志愿的组合不一定人人愉快，故民主组织的第二特征为坦白，既不能隐瞒组织的真相，也不能不经公开的程序而取消组织中的某一部分，否则会造成组织内有名无权和有权无名两种势力；民主组织的第三特征为公平，即以能力指派任务，但人人皆自以为贤能，因此不妨采取“所用当所学”或“人当各执一业”或“随经历之久暂而变易其任务之难易”等比较实际的办法，他实际上是要求按照专业、职业、资历来安排任务；民主组织的第四特征为内发组织，即该组织活动之发动，决定于组织之内，而非来自组织之外，亦非来自组织之上，这与行政上的层层节制不同；民主组织的第五个特征，是依据机能的组织，即组织内各部分之分化及各层级的划分，皆以一定的机能为其分化或划分的理由，如此，则人人独立行使其机能，完成其任务，只要不越权、不违法，即便他的上级也不得加以干涉，这样既保证了组织简单，从而行政效率强，又保证了政治决策时的审慎；民主组织的第六特征，是其组织的单一性，即一个组织是为一个目的而建立，这样可以克服全能组织那种“组织高于一切”的弊端；民主组织的第七特征，是组织的制衡性，而不像极权组织富有滑翔性，制衡性是指一个机关在行使其权力时，须受另一机关的牵制，以审查其权力行使的合法，而极权组织的滑翔性是有纵无横，从最高处一直到最低级的执行者。^[16]

与组织相关但有区别的是政党，政党是现代政治中必不可少的一个政治行为主体，是一个国家政治体系中必要的组成部分。余家菊认为，中国已进入民主建国时代，故政党当以民主政党为主。民主政党注重公开与协商，但更重要的是健全的制度为政党生命之所系。民主政党，应实行制衡原则，于机构的统一中，保持立法与执法的互相控制，使执行机关不流于独裁，使立法机关不形成横暴。具体地说，①党的决策机关必须受到立法或审议等其他机关的限制；②决策机关与执行机关必须分立；③执行机关不负决策责任，只是纯粹的行政机关。^[17]这显然是西方政治制度中分权原则的体现。

余家菊在文化上是儒家，儒家从本质上是调整社会秩序的学说，故他在强调民主之外，同时亦相当关注秩序的重要性。他认为，自由与秩序无论从理论上还是事实上都不能分离，近代中国革命五六十年，人人习闻通过革命以求自由，视打破秩序为当然，反动所至，另有一班人过度重视秩序而厌弃自由，两种思潮相激相荡，结果在思想与时尚上都呈不安状态，这两种思潮对于建国都不利。他说：“我们闹革命五六十年了，假使革命的意义是日新又新，我们应当高喊革命万岁；假使革命的意义是打破秩序，我们应当将革命收拾起来，不要再谈了。”因当前所急需的是“秩序、纪律、法治”。

如何建立秩序？他认为，建立秩序应依据“尊重人权”“亲爱”“自由”“平等”“进步”“贤能”等原则。秩序建立之后，要保持秩序，必须“确立秩序第一的观念”“保持立法的尊严”“人人有为秩序而受冤抑的素养”^[18]。就近代中国社会的实际来看，余家菊显然更重视秩序的重要性。他虽多次申述民主、自由与权利，更多是立足于长远考虑和前景展望下的建言，而秩序的失调对他来说则是切身之痛，是一位过来人就近代中国半个世纪以来社会风气观察的肺腑之言。由于强调秩序和传统的价值，故他一贯反对剧烈的社会变革，他的自由主义思想带有一定的保守主义色彩。