近一段时间，笔者参加了多个县级和市级层面的全域旅游规划评审，对规划编制中存在的问题深感不安。目前，全域旅游实践已经在全国轰轰烈烈地开展起来，并写入了今年的政府工作报告。编制全域旅游规划成为指导地区旅游发展的一项基础的、重要性工作。然而，由于缺乏全域旅游的理性的、科学的解释，承担不同地区全域旅游规划编制的单位对全域旅游规划的编制目标、规划的内容以及规划的重点存在着重大理解的不同。这个问题不解决，将会对全域旅游发展与实践产生不利影响。

旅游总体规划和全域旅游规划是两个不同层面的规划。从规划的法理来说，编制旅游发展总体规划是具有法律依据的。《旅游法》规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。相对于旅游发展总体规划，全域旅游规划是依据国家旅游局的工作部署而形成的一种规划，从法理上说，它不是法律所规定的规划，因此，由于缺乏法律规定，各个地区可以编制也可以不编制。从全域旅游核心问题来说，全域旅游是推动区域内社会经济发展的一种理念或一种模式，这种理念和模式可以通过旅游总体规划来体现，也就是，我们可以通过全域旅游发展理念来编制总体规划，而不是编制所谓的全域旅游规划，如果编制了全域旅游规划，那么，这个规划与总体规划之间的关系是什么？一个地区是按照总体规划指导地区旅游发展，还是按照全域旅游规划来指导地区旅游发展呢？

就当前来说，各地对编制全域旅游规划已经形成了现实，已经成为一种共识，纠正起来已经不现实了。如果不能形成按照全域旅游理念统领的一个旅游总体规划，而是总体旅游规划与全域旅游规划同时并存的两个规划，那么，我们就必须对旅游总体规划和全域旅游规划进行合理地分工，这两个规划各自的重点是什么？规划内容是什么？解决的重点问题是什么？国家旅游主管部门必须有一个规划指南，来指导这两个规划的编制工作。由于没有统一的认识，没有统一的规划指南，规划的评定与评审就困难了，我们无法断定什么样的全域旅游规划是一部好的旅游规划。

在我国，旅游总体规划编制已经形成了固定模式，比较成熟。旅游总体规划是解决一个地区旅游发展总体问题的，旅游总体规划的主要内容涉及资源分析与评价、市场分析、发展目标、总体战略、空间布局、产品体系开发、旅游设施配套、相关政策支撑和行动计划等内容。相对于旅游总体规划，全域旅游规划还没有形成固定的编制模式。就已经编制完成的全域旅游规划来说，大多数的全域旅游规划实际上是在总体规划的编制内容上加了一些全域旅游的解释，再加了一些全市场、全产品、全过程、全季节、全空间、全部门、全资源、全人员的内容，便是全域旅游规划。这样的全域旅游规划与总体规划有何区别呢？

如果要使全域旅游规划成为一个科学的，又不同于旅游总体规划的规划，就必须确定全域旅游规划的核心问题以及规划的内容。笔者认为：全域旅游规划的编制应从全域旅游发展的基本理念或模式的角度出发，来思考全域旅游规划的重点和内容。如果说，旅游总体规划是从旅游部门管理来思考旅游发展的，全域旅游规划就应该从全社会来思考旅游发展；旅游总体规划从旅游业角度来思考旅游发展，那么，全域旅游规划就应从国民经济各产业来思考旅游发展；旅游总体规划是从旅游者的基本满足的角度来思考旅游发展的，那么，全域旅游就应该从旅游者获得的品质角度来思考旅游发展。按照这种逻辑，全域旅游规划的核心内容应该包括以下几个内容：

第一，全域旅游规划要分析区域内全域旅游发展的条件。旅游总体规划编制是在对规划范围所拥有的旅游资源分析的基础上，结合旅游需求的行为特征，来确定区域内旅游发展的目标、发展路径、发展方式、空间布局，构建起旅游的产品体系和旅游服务体系；全域旅游规划是要根据区域内社会经济结构、自然环境、社会环境、生态环境，结合旅游需求的规模与经济能量，分析通过旅游这种消费方式，对区域内社会经济带动能力以及旅游的经济影响能力。如果一个地区的旅游经济辐射力无法支撑地区的社会经济的体量，那么，这个地区就不具有全域旅游发展的条件。如果说旅游总体规划是要解决能不能发展旅游的问题，那么全域旅游是要解决旅游这种经济系统能不能成为地区社会经济发展的动力问题。旅游总体规划是旅游内生系统的规划，全域旅游则是外生社会经济系统的规划。

第二，全域旅游规划要研究旅游便利化体系的构建问题。旅游总体规划编制是依据地区旅游资源的性质，规划各个旅游要素的空间配置和行业配置；而全域旅游规划是要研究这种空间配置和行业配置所形成的旅游便利化问题。全域旅游的一个重要特征是要提升旅游者的旅游品质，而旅游品质的一个重要表现形式是旅游便利化的实现。全域旅游规划要依据区域内现有的资源、设施和服务，以旅游便利化为目标规划出适应旅游需求的一个完整的旅游服务系统，以满足旅游者对旅游品质提升的需要。例如，一个以度假旅游为重心的旅游目的地的全域旅游规划，你要深入研究度假旅游的便利化，你不仅要规划度假区、旅游小镇、自驾营地、度假项目、旅游风景道，你还要规划车辆租赁系统、标识系统、旅游代理系统、旅游公共服务系统，要研究旅游者前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等。所有这些不仅涉及旅游硬件建设，还有服务与政策等软件建设问题。(www.daowen.com)

第三，全域旅游规划要研究旅游空间形态的构建问题。以往的旅游总体规划的空间布置是以传统旅游资源为基础的景区空间分布，我们之所以形成一个个功能区，依据的是这个区的景区或景点资源的属性。这种以景区为核心的旅游空间形态是适应观光旅游要求的。进入观光旅游、度假旅游和休闲旅游发展阶段，这种以景区为核心的空间已不适应旅游需求的变化。因此，全域旅游规划要打破原有的旅游空间形态，通过全域旅游规划建立以适应旅游需求的新的空间形态，构建起景区、度假区、休闲街区、旅游小镇、露营地、购物区、旅游综合体、旅游风景道、绿道等点、线、面相结合的旅游空间系统。就现实来说，在这些旅游空间形态中，除了景区有法律保证之外，其他旅游空间形态都是缺少法律制度的保证。因此，全域旅游规划表面上是一个技术问题，背后却是一个制度调整及改革的问题。

第四，全域旅游规划要研究旅游供应链的构建问题。在旅游总体规划中，我们重点规划的是资源如何转化产品；而全域旅游规划的重点是如何围绕产品形成旅游供应链。我们知道，旅游产业链或者供应链与工业品的产业链或供应链是不同的。旅游产业链或供应链是依据旅游需求形态形成的，有什么样的旅游需求形态就会有与其相对应的旅游产业链或供应链。你要发展观光旅游，它是以旅行社企业为核心、景区企业和住宿企业为基础而形成的产业链或供应链；但要发展度假旅游，这个产业链或供应链便就不相适应了，你要重新构建旅游产业链或供应链。全域旅游规划要依据旅游总体规划，要科学规划适应于定位需要的旅游产业链或供应链。

第五，全域旅游规划要研究旅游相关产业附加值提升问题。旅游总体规划的核心目标体现在旅游效益的增量上，主要表现在规划期内的旅游人数、旅游收入、旅游就业人数等这些旅游的经济、社会发展的指标上；全域旅游作为社会经济发展的一种新的发展方式，核心是要通过全域旅游的发展对整个区域内经济的发展以及社会的进步作出贡献，主要表现在对整个区域内社会经济活动的带动作用，具体评价是旅游与区域社会经济发展的关联度、贡献率以及与旅游相关产业附加值增长率。这是全域旅游发展的重点，如果一个地区通过全域旅游实践，不能提升相关产业的旅游关联度，不能提升这些产业的旅游附加值，对一个地区的社会经济发展的贡献率不高，全域旅游就不是这个地区一个好的社会经济发展方式，就会加大这个地区社会发展的机会成本。

第六，全域旅游规划要研究旅游社会管理体系的构建问题。在旅游总体规划中，我们是以旅游的部门管理为核心形成的旅游行业发展规划，面对旅游的综合性、跨部门以及跨行业的旅游需求，这种规划执行起来难度较大。全域旅游的规划要站在全社会管理的角度，而不是以旅游管理部门为主体来规划旅游的制度设计。例如，在旅游总体规划中，我们很难涉及与旅游相关部门的管理职能，如交通、工商、城建、公安，虽然这些部门的管理涉及一个地区的旅游问题，但是由于部门管理的分割，协调起来非常困难。例如，主要旅游目的地的高速公路服务区，随着自驾车旅游的发展，服务重点已经从为货运车辆服务转向为旅游者服务，我们理应随着这种服务对象的转变形成一个所谓的“服务区革命”，将高速公路服务区变成一个具有旅游功能的休闲区、购物区，这种需要是现实的需要，但由于管理权限问题，“服务区革命”一直没有展开，这就制约了自驾车旅游品质的提升。

【注释】

[1]2017年3月9日发表于旅游圈。