旅游改革是一个系统工程，涉及旅游业管理体制、出入境管理政策、旅游新业态管理、休假制度、旅游要素保障机制、旅游开发经营机制等。笔者认为，当前比较重要的几个问题包括：

第一，成立国家旅游发展委员会，对旅游管理进行综合协调。到今天，旅游问题已经不只是产业、经济问题，更涉及社会发展、生态建设、结构调整、城乡建设、文化提升、地区发展等相关领域的改革，通过对这些领域的改革破解发展难题。而现有的旅游管理直接涉及的领域仅包括几个传统业态，旅游部门不仅权限很小，而且综合协调能力非常弱。因此，有必要成立国家旅游发展委员会，对旅游业涉及的领域进行综合协调。

第二，以旅游购物免税和退税政策为核心调整出入境旅游。中国出入境旅游最核心的问题是旅游逆差，旅游逆差的核心问题是入境旅游增长停滞、出境旅游快速发展。导致这一结果的原因很多：中国居民可支配收入提高、主要客源国经济不景气、人民币汇率升值、中国国内旅游价格上涨等，这些都是旅游业发展的外部条件，对旅游业来说是外生变量。对旅游贸易逆差的治理，要从提高入境旅游和一定程度减少出境旅游消费两个方面入手，但不宜采纳征收出境旅游税的方式。就目前来看，以旅游购物免税和退税政策为核心，既能提高入境旅游的积极性，也能在一定程度上抑制中国公民出境旅游消费，特别是购物消费，是比较可行的做法。

第三，组建中国旅游集团，重点拓展海外经营。旅游逆差已成为中国旅游发展的新常态，所以正确的态度不是想方设法去改变结果，而是利用机遇。事实上，中国公民出境旅游消费高速增长并非有害无利。一个出境旅游达到1亿人次、出境旅游消费1000亿美元的市场，孕育着庞大的海外经营机遇，是中国旅游企业走出国门、开展跨国经营的大好时机。建议中国以国资委旗下国有旅游企业为主，组建中国旅游集团，依托庞大的出境旅游市场，去海外拓展业务。

第四，设立国际旅游自由购物区，推动我国旅游购物发展。改革开放以来，国家为了推动社会经济的发展，在不同的发展阶段，针对社会经济发展的重点，先后设立了经济开发区、科技园区、自由贸易区，进而提升了我国的制造业、科技业和贸易的发展水平和竞争能力。随着旅游消费对社会经济拉动作用的提升，积极谋划，通过国家层面在一些旅游发达地区设立国际旅游自由购物区，对于提升我国国际旅游地位、推动旅游国际化发展、增强旅游国际竞争能力都具有重要的作用。

第五，建立起各级国家旅游度假地和国家养老地，满足居民国内度假需求和居民养老需求。旅游部门很早就认识到了观光旅游向度假旅游转型的趋势，并且在1992年设立了12个国家旅游度假区，然而基本以失败告终。失败的原因，并不是国人没有度假需求，而是供需不匹配。当初设定的12个度假区，基本上是沿袭了西方海滨度假的模式，设立的都是沿海度假区。而事实上度假形式多种多样，包括草原度假、山地度假、海洋度假等基本形式。只有设立不同形式的度假地，才能满足多样化的国内度假需要。可以考虑在一些经济利用价值不高的地区，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家级旅游度假地，实行特殊政策。同时，面对我国老龄化时代的到来，选择环境和资源较好的地区，通过经济“飞地”形式，建立各级类型不同的国家养老地。

第六，建立更加灵活的休假制度，保障可自由支配的出游时间。旅游需要可自由支配时间作为保证，特别是连续性假日时间的提供。全社会只有增加假日时间，才能有效地放大旅游需求，才能支撑我国旅游产业的发展。一方面通过制订并推行国家领导人和公务员休假制度，示范引导全社会劳动者带薪休假权利的实现；另一方面，在带薪休假制度难以实行的现阶段，通过增加公共假期时间以替代私人假期

第七，构建散客服务体系，加强旅游目的地管理。早期中国旅游的发展以景区景点为空间依托，呈现“小旅游”的特征。进入新世纪，旅游业的边界和构成范围大大扩展，产业的微观构成基础发生了根本性的结构变化。进入“大旅游”时代，旅游业的空间依托由过去的景区景点转变为以城市和城镇为主，相应的围绕景区的开发管理模式要转向城市和目的地管理，而散客服务体系是一地区成为旅游目的地转型的关键。散客服务体系主要包括观光体系、预订体系、租赁体系、标识体系、风景道体系和救援体系。(www.daowen.com)

第八，基于旅游客源地—目的地—集散地空间结构，开展新型区域旅游合作。不同的区域和城市基于不同的分工，中国旅游产业在空间上是以行政区域为核心的。各个行政区域以自身区域利益为本位，将区域定位于旅游目的地，力争区域的目的地功能更加突出。随着旅游市场的结构性转型和经济活动的空间聚集，加上新的交通运输空间格局形成等因素，促使旅游空间结构发生了转型。区域之间形成了旅游客源地、旅游集散地、旅游目的地的新型分工，这要求区域之间开展不同类型的旅游合作。同属区域下的不同旅游目的地要依据区域中心城市的旅游类型来构建不同旅游产业链，中心城市的旅游要结合周围旅游目的地的资源与技术情况，可以将旅游产业链的部分元素交与这些地区，形成错位发展。

第九，调整旅游统计维度，以产业统计为重心转向旅游经济统计为重心。长期以来，在考核我国旅游绩效时，是以旅游产业统计为重心的。对于旅游这个关联性很高的行业来说，以旅游产业统计为核心面临着一个技术难点和一个体制障碍：从技术难点来说，旅游产业的界定以及旅游相关产业的旅游效用的剥离存在着技术难点，即使这个技术难点可以有效解决，因其统计成本极高也是难以有效地开展；同时，我国的统计是以部门为主体下的产业统计，将其他部门下的旅游产业绩效核算为旅游产业绩效，必然会引起部门冲突，不利于旅游的协调。在这种情况下，建立以旅游消费和旅游投资为核心的旅游经济统计体系，是解决以上技术难点和体制难点的有效方式。

第十，通过制度设计，推动我国旅游产业组织向更高级方向发展。旅游产业组织既是一个中观问题，也是一个微观问题，它不仅是旅游市场运行的结果，同时也是政策与制度设计的结果。可以说，我国出现的与市场秩序有关的问题，大都与我国旅游产业组织的合理性有关。我国现有的旅游产业组织是在点线旅游经济体系下形成的小旅游、观光形态的产业组织，是难以适应现在的大旅游、多形态的旅游市场发展需要的。我国旅游产业组织重建的主要方向是在长线旅游方面建立以批发商为核心的旅游供应商、代理商和旅游零售商组成的旅游经营商体系，要解决互为代理、互为批发的旅游产业组织的现状，促使旅游经营实现专业化；在短线旅游方面，建立以城市旅游集散中心为主导的旅游产业组织体系，充分利用“互联网+”的平台，将一日游的各个旅游要素进行有效整合；在度假旅游方面，要将度假地、包机公司、旅游代理商和批发商进行有效地融合，促使度假旅游产业组织体系的完善。

总之，现阶段旅游改革与创新是非常重要的。只有从需求与供给两方面进行创新，才能解放旅游生产力、发展旅游生产力。创新虽然也包括微观领域的基层旅游部门和旅游企业，但更重要的是从国家层面进行顶层设计，这考验着我们旅游行政管理者的能力与智慧。

【注释】

[1]2015年4月7日发表于凤凰网旅游专栏。