旅游发展涉及地区、部门和行业，关联社会、经济和民生，它的发展需要市场力量，更需要政策与制度保障。当前，需要在国家层面，对旅游发展进行政策与制度的顶层设计，从体制、机制、市场、空间和产业五个维度构建完整的旅游政策与制度体系。

现有旅游管理制度已经不适应旅游生产力发展的需要。这主要表现为两个方面：一是现有的管理难以适应“大旅游”发展格局的需要。长期以来，我国实行的是条块分割的旅游管理体制，政出多门、职能交叉、权责脱节，旅游管理部门侧重于行业管理，协调推进产业发展的职能较弱。面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，产业边界不清，现有旅游管理职能很难适应。“小马拉大车”，成为旅游管理与旅游产业发展矛盾的尴尬的现实写照，新增统筹协调旅游相关行业和部门的管理职能，将成为旅游产业健康快速发展的关键。二是以行政区域为核心的区域旅游管理方式无法形成合理的分工体系，导致区域之间的无序竞争，区域旅游合作难以推进。中国旅游产业在空间上是以行政区域为核心的，各个行政区域都以自身区域利益为本位，进行相应的开发，这导致了区域之间的重复建设和同质化竞争。而旅游产业的持续发展，需要打破这种区域行政力量的束缚，建立起超越行政边界的跨区域旅游运行方式。多年来，中国出现了一些跨区域旅游合作，如泛珠三角旅游合作联盟、长三角旅游合作联席会议、以北京为核心的“9+10”区域旅游合作等，但迄今为止还没有实质性的突破。这需要从更高的层面进行制度变革，建立起类似长江委、黄河委的区域旅游机构，对跨区域的旅游活动进行协调。

面对我国居民旅游需求的增长，我们需要构建起旅游流动政策体系，如公共假日制度、私人假日制度、修学旅游制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、奖励旅游制度、国家领导人和公务员休假制度等。旅游需要可自由支配时间作为保证，特别是连续性假日时间的提供。全社会只有增加假日时间，才能有效地放大旅游需求，才能支撑我国旅游产业的发展。在带薪休假制度难以实行的现阶段，如何利用制度设计增加公共假期时间来替代私人假期，是值得深入研究的课题。

面对蓬勃发展的国内旅游需求，相关的供给促进制度始终没有跟进，导致国内市场上大量的需求，尤其是高端度假旅游需求无法得到满足。长期以来，我们重视入境旅游，对国内旅游却没有足够重视，无论是政策与制度，还是机构与机制，国内旅游均显不足。从经济学的溢出效应来说，三大旅游市场是一个统一的市场体系，国内旅游出现问题，必然会对出境旅游和入境旅游产生溢出效应。我国近几年入境旅游下降和出境旅游高速增长，在一定程度上反映了国内旅游在政策和制度层面上供给不足的问题。因此，我们要重视国内旅游政策与制度设计，特别是在娱乐消费、购物消费、旅行消费方面实行更多的促进政策。(www.daowen.com)

面对蓬勃发展的国内度假旅游需求的增长，急需建立一整套适应度假旅游需要的政策与制度设计。我们知道，度假旅游与观光旅游无论是从产业组成和空间形态来说都是不同的。长期以来，我国的旅游制度与政策设计是以观光旅游为核心的，我们有A级景区评定制度、有旅行社管理条例、有星级酒店评定制度，却没有与度假旅游相对应的各类度假地评定制度、旅游代理商管理条例和主题酒店评定制度。

旅游部门很早就认识到了观光旅游向度假旅游转型的趋势，并且在1992年设立了12个国家旅游度假区。当初设定的12个度假区，基本上是沿袭了西方海滨度假的模式。而事实上度假形式多种多样，草原度假、山地度假、海洋度假是其中的基本形式。只有设立不同形式的度假区，才能满足多样化的国内度假需要。可以考虑在一些没有经过工业化洗礼的地区，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家旅游度假地、国家公园、国家旅游风景道，并实行特殊政策来加快其发展，以适应我国度假时代的来临。

面对着中国旅游市场主体的形成，我们要建立以旅游企业为主体的市场体系，制定不同类型的旅游企业组织名录，通过相应的政策和制度设计，充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励旅游企业做强做大。当务之急，一是要通过制度设计，促使旅游中间组织形成批零体系；二是充分发挥旅游行业组织的作用，使各类旅游协会担当起行业自律职责，推动旅游组织市场化发展；三是要坚决推动旅游企业跨地区经营，形成我国旅游企业的品牌化发展；四是要利用中国出境旅游快速发展的良好国际环境，研究中国旅游企业“走出去”的相关政策，促进我国旅游企业发展的国际化。