在中国经济新常态下，改革与发展成为推动我国经济发展和社会进步的两个重要轮子。中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障。这一制度的显著特征在于，在坚持社会主义基本制度的前提下，在改革创新中不断自我完善和发展。基于基本国情和社会主要矛盾，中国制度将解放和发展生产力作为首要任务，通过改革破除束缚生产力发展的体制性障碍，发挥经济体制改革的牵引作用，建立和完善社会主义市场经济体制，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，不断增强我国经济社会长期发展的后劲。

我们都清楚改革对保证我国社会发展的重要性，但问题是我国的改革从何处突破、从哪里入手进行改革？党的十八大以来，围绕着市场机制的构建，我们重点是进行了要素的改革，如金融改革、价格改革、税收改革，这些改革对完善我国社会主义市场经济体制都是必要的，然而，从我国制度现实出发，在要素改革完善的同时，还必须在某个社会经济的领域进行整体改革，从而推动我国的改革由点向面延伸。

由经济要素改革向经济领域改革的推动是我国改革的深化。通过经济领域的系统改革，不仅能检验要素改革的实际效果，同时也能使改革由经济层面向社会层面推进，从而实现由经济改革带动社会改革，推动生产关系与生产力的相互适应。要实现经济领域的改革，选择率先改革的经济领域是非常重要的。从我国改革的最终目标考虑，这个率先改革的经济领域选择条件如下：

一是这个经济领域不但具有强烈的经济属性，也具有明显的社会属性，经济与社会的双重属性，可以通过经济改革来带动领域内的社会改革；二是这个领域内的经济活动不但具有产业性质，同时也具有事业性质，市场机制与行政机制同时对这个领域的经济活动产生作用，因此，通过这个率先改革的经济领域，可以建立起市场机制与行政机制共同作用有机体，促进经济领域内各个市场主体的共同发展；三是这个经济领域能涵盖各种经济要素，如资源、劳动、资本和技术，通过这个经济领域的率先改革，形成经济要素的有效配置；四是这个经济领域涉及人民福利，但又不是国家重要的经济命脉，通过这个经济领域的改革与发展，可以提升居民的社会福利，形成帕累托改进；五是这个经济领域是跨行政区域的经济活动，通过这个经济领域的改革，可以促使行政区域向经济区域发展，从而化解行政区域与经济区域发展中的矛盾；六是这个经济领域可以影响国际经济关系，通过这个经济领域的改革，可以重塑我国大国形象，构建新型国际经济关系；七是这个经济领域由于体制与制度设计的不完善，已经不能适应经济领域的发展，生产关系大大阻碍了生产力的发展，人民群众具强烈改革的呼声。从以上率先改革经济领域选择条件来分析，旅游领域将有可能成为我国改革与发展的一个突破口。

第一，我国旅游正处在一个快速发展阶段。党的十八大以来，我国社会经济处于一个错综复杂的国际环境中。世界经济进入大调整、大变革的时期，这种大时代背景与国内经济“三期”（经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期）叠加的阶段性特征共同决定了我国经济发展进入了一个新常态发展时期。在这种环境下，我国旅游业发展迎来了一个千载难逢的发展机遇。从国际环境来说，世界经济每次的大调整都为发展中国家带来了一定的发展机会。20世纪90年代，世界主要发达国家如欧美和日本等发达国家和亚洲新兴工业化国家或地区将自身不具有竞争优势的产业向以中国为代表的发展中国家转移。中国是这次国际产业转移的最大受益者。近十年来，我国经济一直保持10%左右的高速增长，中国内地还以其广大的市场吸引了美、日、欧等世界主要经济体的大规模投资，制造业得以迅速发展。在制造业产业国际转移的同时，发达国家致力于现代科技业和现代服务业的发展。从增长速度来看，服务业是西方国家增长最快的部门，已成为社会经济发展的主要动力。在一些国际大都市，GDP的70%、就业人口的70%都集中在现代服务业。如纽约、伦敦的服务业占GDP的比重均超过85%，服务业就业人数占总就业人数达到70%以上。

2008年国际金融危机后，美国等发达国家推行“再工业化”，限制我国出口增长，加剧我国出口产品在高端市场的竞争压力。在这种国际经济发展的环境下，如果我国能及时调整经济发展思路，利用西方国家“再工业化”调整的缓冲期，加快我国现代科技业和现代服务业的发展，便为我国未来社会经济的发展创造有利的国家机会。

从全球范围看，世界经济进入服务经济的时代，服务业在GDP中的平均占比是70%，相对落后的国家也是50%多一点，而中国截止到2013年只占到46.1%。要实现我国经济战略转型、产业结构优化升级、发展方式转变等目标，服务业是关键，也是突破口。大力发展服务经济，实现经济跨越式转型，是当前我国的战略选择。经济全球化和国际产业重新布局的新趋势，将提供给中国一个全面提升现代服务业的机会，提高国际竞争力及其在世界经济分工中的地位，会成为中国进入后工业化面临的重要挑战。

因此，将旅游领域作为率先改革的经济领域，利用我国旅游快速增长的发展势头以及国际经济调整的机遇，加快我国旅游领域的改革，可以为我国经济结构调整、现代服务业的崛起创造坚实的制度基础。

第二，随着我国社会经济发展进入新常态，我国旅游需求的快速增长，我国的旅游领域已经不是单一的消费领域，而成为集消费、投资和出口为一体的重要经济领域。

旅游的快速发展与崛起，对于构建我国现代服务经济体系具有重要的意义。2014年，我国的出境旅游增长了20%，国内旅游增长了10%，未来10年按照世界旅游发展的一般规律，我国的旅游领域发展还将保持较高的增长速度，可以说，我国的旅游还处在一个高速发展的常态。中国经济的新常态与旅游发展的常态所形成的态势差，必然会促使资源、资本和技术向旅游产业转移。2014年我国有6000亿元的投资进入了旅游产业，旅游不仅是一个巨大的消费领域，同时，也是一个巨大的投资领域，未来也会成为我国重要的出口领域。因此，将旅游领域作为率先改革的经济领域，不仅可以全面推动我国旅游现代服务业的发展，同时，也为我国资本、技术提供流动的领域，这为我国调整消费、投资与出口的结构创造了条件。

第三，随着我国国民旅游的发展，旅游的属性也在不断地发生变化。旅游不仅仅是一种经济现象，同时，也是一种社会现象；旅游不仅仅是一种社会需求，也是一种社会权利。当旅游成为全社会成员的一种权利时，旅游的属性便从原先的经济性质向社会经济性质转化。当前我国正处在一个由工业社会向后工业社会发展的阶段。就世界范围来说，工业化和城市化程度较高的国家，都将居民旅游的权利与消费，作为国家管理和城市管理的重要内容。在20世纪，一提到旅游，都是外国人的事，发展旅游就是发展入境旅游，就是为国家多创汇。因为我国还是一个正在工业化发展的国家，无论是人们的需求，还是人们的消费，都不会考虑旅游，这是由社会经济发展阶段决定的。然而，进入21世纪，随着工业化和城市化进程的推进，旅游便成为我国居民重要的消费内容，成为我国居民重要的生活方式。

当旅游成为我国居民重要的生活方式，成为一个社会经济问题时，旅游的改革不仅是经济层面上的改革，也会涉及社会层面的变革。如要扩大旅游需求，就必须增加旅游的流动性，提高旅游的便利化，就必须要进行国家休假制度的改革、社会福利制度的改革，出入境制度改革、公民社会保障制度改革、城市管理制度的改革等。因此，将旅游领域作为率先改革的领域，可以形成经济改革促进社会改革的改革局面，这种双轮联动，可以推动我国的改革向纵深发展。

第四，当旅游成为国家社会成员的一种生活方式，成为公民的一种权利时，那么满足这种需求以及实现人们的权利的领域，就不仅是一个经济产业的事情了。以往我们对于旅游领域的认识，都是从产业经济角度来理解的，发展旅游就是发展旅游经济和旅游产业。只要产业规模有所扩大，旅游收入有所增加，来我国旅游的人越来越多，旅游工作就有成效了。然而，我们现在才深刻地认识到，旅游问题不仅仅是产业经济，同时，它还具有事业属性，旅游的发展不仅需要旅游产业以及相关产业的发展，也需要政府的事业保证。如旅游目的地及相关城市的旅游公共服务的提供，如何从政策和制度上来保障城市居民旅游权利，如何为旅游者提供优质的旅游环境，如何为旅游者的出游提供更多的便利条件，所有这些仅通过经济产业的供给是难以实现的，还必须通过政府的事业发展作为保证。旅游的产业和事业的双重性质，旅游发展与进步需要政府和市场两股力量，因此，市场机制和行政机制必然在旅游领域同时发挥不可或缺的作用。在这种情况下，旅游领域内的市场机制与行政机制适应范围以及作用对象的确定，便是资源有效配置以及效用最大化的关键。所以说，通过旅游领域的率先改革，在加快我国旅游产业与事业发展的同时，也可以为我国社会经济的发展探索一条适合国情需要的科学及有效的政府与市场之路。(www.daowen.com)

第五，旅游活动的特殊性进一步强化了旅游领域率先改革的紧迫性和必要性。我们都知道，旅游活动是一个跨行业和跨地区的活动，由于跨地区，旅游发展需要同属空间系统内的各个地区相互配合，才能有效地实现资源的有效配置，才能保证旅游经济活动和社会活动顺利进行。然而，我国的社会经济体制与制度建立却是以行政区域为核心的，这必然会形成旅游区域与行政区域之间的冲突，行政区域关系割裂了旅游区域内的经济联系，使得旅游要素不能实现有效配置。由于跨行业，旅游发展需要各相关部门和行业的配合，才能提升我国旅游经济质量和旅游服务质量，才能保证正常旅游市场秩序以及旅游的效用。然而，我国的社会经济制度又是以部门管理为核心的，部门之间的利益与权力的不均等，使旅游的运行与管理受到制约，所有这些都会通过旅游市场得到反映。如我国旅游的“黑车、黑导”、一日游乱象、欺行霸市、虚假广告、价格欺诈、非法经营、欺客宰客、强迫消费等问题之所以长期存在，且难以根除，是与我国的行政区域和部门管理体系分不开的。这些问题不仅影响了我国旅游的服务质量，降低了旅游者旅游的效用，同时，也损害了旅游目的地政府的形象，旅游者对此反响强烈。因此，在旅游领域率先改革，不仅具有改革的群众基础，也会促使我国行政管理制度的变革。

我国旅游产业发展，得益于十一届三中全会。在十一届三中全会精神的指导下，我国旅游业开始了由政治外事事业向经济产业转型的过程，这被许多旅游学者称为中国旅游业的第一次革命。第一次旅游革命取得了瞩目的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。然而，客观分析我国的旅游领域，我国的旅游存在着诸多深层问题。这些问题主要如下：一是入境旅游持续下降，出境旅游大幅度增长。从2000年起，我国出境旅游平均每年增加700万人次，到2014年，出境旅游人次达到了1.07亿人次，而入境旅游近5年却持续下降，表明我国的旅游产品与旅游服务不能有效地满足入境旅游和国内居民的旅游需求，旅游的国际竞争力在下降。二是旅游产业还处在一个“小弱散差”的发展状态，旅游产业组织水平以及产业贡献度较低。我国有近3万家旅行社，2013年度全国旅行社营业收入3599.14亿元、利润总额32.72亿元，按美元换算，营业收入590亿美元、利润总额5.36亿美元。同期，世界最大的旅游企业，美国运通公司2013年营业收入338亿美元，利润总额44.8亿美元，其差距可见一斑。三是旅游品质没有得到有效提升。我国旅游发展还是依赖于景区，旅游作为一种新文化现象的生活方式没有完全体现，“大人看人头，小孩看屁股”的走马观花的旅游方式已成为中国旅游异化的真实反映。四是旅游业态没有大的突破，新型的旅游商业模式没有大的创新。近年来，虽然我国各地都在提旅游产业融合，推出了度假旅游、乡村旅游、工业旅游、休闲旅游和旅游地产，然而，这些仅仅停留在产品层面，并不是真正意义上的产业融合，没有旅游商业模式作为支撑，不会产生旅游的新业态。五是旅游的国际化发展程度较低，跨国经营没有大的发展。世界发达国家的旅游企业，几乎都是伴随着本国出境旅游发展起来，逐渐成长为最具国际竞争力的领袖型跨国旅游企业的，如美国、日本和德国都是世界出境旅游大国，它们都产生了最具影响力的世界旅游企业。我国在2010年就成为世界出境旅游第一大国，但我们的旅游企业并没有“走出去”，在世界500强中几乎没有中国旅游企业的身影。六是旅游市场乱象层出不穷。近年来，我国旅游业乱象一直被国人诟病，同时也引起许多外国游客的极大不满，欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费等行为时有发生，不仅影响我国旅游经济发展，也严重影响我国的国家形象。七是区域旅游合作存在瓶颈。我国各地旅游开发多数是按照行政区域为核心进行的，割裂了旅游的空间关系和旅游区域关系，使旅游发展形成了地域分割。这种由于历史原因形成的旅游发展模式、发展格局和产生的各种旅游现象，无论与世界旅游发展趋势，还是与我国社会经济发展的要求，都是不相适应的。

这种旅游发展模式以及所形成的发展格局必须要改变，这是人民的呼声，也是中国旅游发展的要求。然而，模式与格局的改变要靠外力，只有外部环境发生巨变，并且该巨变对事物产生强大冲击时，才会改革固有的发展模式，形成新的发展格局。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，取得了改革理论和政策的一系列重大突破，成为我国旅游发展模式和发展格局变化的重要的外力。

我国的旅游业之所以在20世纪80年代快速发展，得益于改革和制度的创新，而这几年中国旅游业出现的问题，也是改革与制度创新的不足所致。虽然我国的出境旅游和国内旅游成为世界第一，入境旅游成为世界第四，然而我们却没有产生世界旅游发展的国际领袖型企业。我们具有巨大规模支撑的产业融合商机，却没有引领旅游发展方向的商业模式创新，一部旅游法的出台使得众多的旅游中介组织无所适从。我们拥有众多世界级的旅游资源，却没有形成众多世界级的旅游产品和具有国际竞争力的旅游目的地，所有这些，难道不值得我们深层思考吗？

用改革思维来审视我国的旅游发展是重要的。不可否认，35年来，我国的旅游产业取得了快速发展，旅游业的功能正在逐步放大，旅游经济对国家社会经济的影响力正在逐步强化，特别是处在工业社会向后工业社会过渡的阶段，旅游发展将成为国家经济社会结构调整的重要力量，旅游要成为未来我国社会经济战略性支柱产业、要成为人民满意的现代服务业，必须以改革的精神来重新寻找中国旅游发展道路，必须以创新的精神来构建旅游运行方式，必须以市场的决定性力量来创造适应未来我国旅游发展的商业模式。

旅游发展涉及地区、部门和行业，关联社会、经济和民生，它的发展需要市场力量，更需要政策与制度保障。当前，需要在国家层面，对旅游发展进行改革的顶层设计，从体制、机制、市场、空间和产业五个维度构建完整的旅游改革的整体框架。

首先，现有旅游管理制度已经不适应旅游生产力发展的需要。这主要表现为两个方面：一是现有的管理难以适应“大旅游”发展格局的需要。长期以来，我国实行的是条块分割的旅游管理体制，政出多门、职能交叉、权责脱节，旅游管理部门侧重于行业管理，协调推进产业发展的职能较弱。面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，产业边界不清，现有旅游管理职能很难适应。“小马拉大车”，成为旅游管理与旅游产业发展矛盾的尴尬的现实写照。新增统筹协调旅游相关行业和部门的管理职能，重新进行管理部门的事权划分，将成为旅游产业健康快速发展的关键。二是以行政区域为核心的区域旅游管理方式无法形成合理的分工体系，导致区域之间的无序竞争，区域旅游合作难以推进。中国旅游产业在空间上是以行政区域为核心的，各个行政区域都以自身区域利益为本位，进行相应的开发，这导致了区域之间的重复建设和同质化竞争。而旅游产业的持续发展，需要打破这种区域行政力量的束缚，建立起超越行政边界的跨区域旅游运行方式。这需要从更高的层面进行制度变革，建立起类似长江委、黄河委的区域旅游机构，对跨区域的旅游活动进行协调。

其次，面对我国居民旅游需求的增长，我们要对社会休假制度和社会福利制度进行有效地改革。我们需要构建起旅游流动政策体系，如公共假日制度、私人假日制度、修学旅游制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、奖励旅游制度、国家领导人和公务员休假制度等。旅游需要可自由支配时间作为保证，特别是连续性假日时间的提供。全社会只有增加假日时间，才能有效地放大旅游需求，才能支撑我国旅游产业的发展。在带薪休假制度难以实行的现阶段，如何利用制度改革增加公共假期时间来替代私人假期，是值得深入研究的课题。

最后，面对着中国旅游市场主体的形成，我们要在正确处理政府与市场关系的基础上，确立市场机制与行政机制的适应范围以及调节对象。要建立以旅游企业为主体的市场体系，制定不同类型的旅游企业组织名录，通过相应的政策和制度设计，充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励旅游企业做强做大。当务之急，一是要通过制度改革，促使旅游中间组织形成批零体系；二是充分发挥旅游行业组织的作用，使各类旅游协会担当起行业自律职责，推动旅游组织市场化发展；三是要坚决推动旅游企业跨地区经营，形成我国旅游企业的品牌化发展；四是要利用中国出境旅游快速发展的良好国际环境，研究中国旅游企业“走出去”的相关政策，促进我国旅游企业发展的国际化。

【注释】

[1]2015年10月19日发表于旅游圈。