由点线旅游向板块旅游转型的过程中，市场运行主体是缺失的，导致政府成为市场运行的主体。板块旅游经济体系形成的标志，是目的地散客服务体系的成熟和成功运作。因为散客是主导未来旅游市场的游客主体，传统的依靠几个主管部门独立运作的团队接待体系日益不能满足个性化的散客服务需求，如何将过去以立足接待团队为主的方式调整到建立完善的散客接待服务体系，是城市型旅游目的地未来旅游发展的重心。截至目前，中国每年产生25亿人次的国内旅游需求，但不足10%进入点线旅游体系，其余90%是游离于点线旅游经济体系之外的散客；而市场上并没有产生与这个庞大市场对应的散客服务提供商。市场运行主体的缺失导致了种种不和谐的现象，如在短线旅游市场上，“黑车、黑导”现象一直是一个难以解决的问题，损害了旅游者的合法权利，破坏了正常的旅游市场交易秩序。因此，对于这一现象，国家旅游局和各级旅游主管部门给予了高度的重视，也是每次旅游市场整顿的重点。然而，伴随着旅游市场整顿力度的加强，“黑车、黑导”的现象并没有在全国消减，反而愈演愈烈。究其原因，主要是大量散客旅游者的交通、游览需求无法通过正规的旅游企业渠道得到满足。

在这种情况下，政府被迫承担了市场运行主体的角色。旅游局的信息网站成为旅游者非常重视的权威渠道，游客咨询中心、旅游热线电话等也几乎由政府主导进行建设。事实上，由于政府和市场本身存在分工，由政府替代市场的效果往往不理想，在全国范围内，大部分由政府主导的散客服务体系运作并不理想。从长期来看，构建适应于板块旅游经济体系的市场主体，是我国旅游产业高速发展的关键。(www.daowen.com)